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무허가 건물용도변경에 대한 이행강제금부과 사건
사건번호 98헌가8/건축법 제83조 제1항 제1호 중 제14조 등 규정에 의한 적용부분 위헌제청
결정문
가. 사건의 배경
건축법 제8조 제1항에 의하면 도시계획구역 등 특정된 지역 내에서 건물을 신축하거나 대수선하려는 사람 혹은 그 이외의 지역에서 일정규모 이상의 건물을 신축하거나 대수선하려는 사람은 미리 관계당국의 허가를 얻도록 되어 있고, 동법 제14조는 건축물의 용도를 변경하는 행위는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 건축물의 건축으로 본다‚라고 규정함으로써, 결국 건축물의 용도변경행위도 대통령령이 정하는 일정한 경우에는 관계당국의 허가를 얻도록 되어 있다.
한편 동법 제69조 제1항은 관계당국은 위법 건축물의 소유자 등에 대하여 철거·개축 등 여러 가지 필요한 시정명령을 할 수 있도록 규정하고, 동법 제83조 제1항은 시정명령을 이행하지 않는 위법 건축물의 소유자 등에 대하여는 일정한 금액의 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다.
청구인은 용도가 근린생활시설로 지정된 그 소유건물의 9층 부분을 당국의 허가없이 교회로 용도를 변경하여 사용하면서 옥상에 10ｍ 높이의 철탑을 무단축조하였다. 이에 관계당국은 청구인에게 철탑을 철거하고 9층 부분의 용도를 원상회복하도록 시정명령을 내렸으나, 청구인이 이에 응하지 않자 일정금액의 이행강제금을 부과하였다. 청구인은 이에 불복하여 법원에 제소하였고 법원은 직권으로 위 건축법 제14조에 대한 위헌심판을 헌법재판소에 제청하였다.
재판소에 제청하였다.
나. 결정의 주요내용
헌법재판소는 관여 재판관 전원의 일치로 건축법 제14조가 위임입법의 한계를 규정한 헌법의 규정에 위반된다고 결정하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다.
헌법 제75조는 권력분립주의, 의회주의 내지 법치주의의 기본원리에 입각하여 대통령령은 "법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항"에 관하여만 발할 수 있다고 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 여기에서 "법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항"이라 함은, 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다. 위임입법의 위와 같은 구체성 내지 예측가능성의 요구정도는 문제된 법률이 의도하는 규제대상의 종류와 성질에 따라 달라질 것이지만, 특히 처벌법규 등 국민의 권리와 자유에 중대한 영향을 미치는 사안의 위임에 관해서는 특히 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우 등에 한정되어야 한다.
이행강제금은 위법건축물에 대한 시정명령 이행확보 수단으로서, 국민의 자유와 권리를 제한한다는 의미에서 행정상 간접강제의 일종인 이른바 侵益的 행정행위에 속하고, 처벌법규의 위임에 관한 엄격한 기준은 이와 같은 침익적 행정행위의 경우에도 마찬가지로 적용되어야 할 것이며, 이행강제금 부과의 전제가 되는 시정명령도 그 요건이 법률로써 엄격히 정해져야 한다.
그런데 건축법 제14조는 건축물의 용도제한에 관한 사항을 모두 하위법령에 백지위임한 관계로, 일반인의 입장에서 보면 위 조항만으로는 실제로 하위법령인 대통령령의 위임사항을 예측하여 자신의 용도변경행위가 건축으로 간주되어 허가를 받아야 하는 용도변경행위인지 여부를 도저히 알 수가 없을 뿐만 아니라, 위 조항이 규정하는 바와 같이 건축물의 용도변경행위를 전부 대통령령에 위임하여야 할 위임의 긴급한 필요나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정도 전혀 찾아볼 수 없다.
그러므로 이 사건 법률조항을 적용하여 허가 없이 한 대통령령이 정하는 용도변경행위를 건축으로 보아 시정명령을 내리고, 이행강제금을 부과하는 것은, 위임입법의 한계를 규정한 헌법 제75조에 위반된다.
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