| 재래시장 재건축-어떻게 활성화 할 것인가? |
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| 작성자 :
윤혁경 | 등록일 : 2002-6-8
| 조회수 : 337
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재래시장 소유자들은 요즘 기분이 들떠 있다. 「중소기업의구조개선및재래시장활성화를위한특별조치법」이 시행(2002.5.27) 되었기 때문이다. 당초 금년 4.1부터 시행한다는 계획을 세웠으나 용적률에 대한 특례규정을 결정하는 과정에서 지자체와 의견조율을 하는 과정에서 다소 늦어진 것이다.
동 법은 '재래시장의 활성화를 통하여 균형있는 국민경제의 발전에 이바지함' 목적으로 하는데 용적률과 각종 절차기준의 완화, 중소기업공제사업기금의 지원 등 다양한 특혜를 부여하고 있다. 특히 재래시장의 재건축을 유도해서 재래시장을 활성화 또는 현대화시키겠다는 것이 주요 내용이다.
재래시장의 몰락은 여러 가지 이유가 있겠지만 최근 구매시장의 다변화가 주요한 원인의 하나인 것이다. 창고형 저가 할인매장과 인터넷 쇼핑이 시장의 판도를 바꾸고 있다. 이들은 기존의 슈퍼마켓이나 구멍가게를 고사시킨다. 백화점이나 재래시장의 영역까지 위협하고 있다. 젊은 세대의 구매층이 대부분 이쪽으로 이동함으로 인해 급격하게 쇠퇴한 것이 아닌가 한다.
이러한 변화는 유통시장의 전면개방(1996년)과 인터넷 보급율의 증가와 밀접한 관계를 갖는다. 재래시장이 대형자본과 첨단 시스템을 구축한 새로운 시장과 경쟁한다는 것은 바위에 계란치기다. 상품의 종류나 수준, 물품의 배달과 고객의 수송 등 시장의 환경과 이를 뒷받침하는 유통자본력에서는 경쟁이 될 수 없기 때문이다.
그러나 재래시장은 나름대로의 경쟁력이 있다고 본다. 콩나물, 명태 한 마리를 사면서도 덤으로 받거나 가격 흥정이 가능한 곳은 재래시장뿐이다. 없는 것이 없을 정도의 다양함, 저렴한 가격, 훈훈함과 정겨움이 있는 곳이다. 뭔가 꼬집어 말할 수 없는 풍경, 아직도 많은 사람들은 재래시장에서 대해 애착을 갖고 있다. 이의 체험은 백화점·대형할인점·인터넷쇼핑몰에서는 전혀 불가능하다.
시장은 도시계획으로 결정된 것과 자연발생적으로 생긴 것의 두 종류가 있다. 서울의 시장은 모두 397개소가 있다. 화양시장·동서시장·휘경시장 등 자연발생적으로 조성된 고유의 전통적 시장이 136개소이며, 농수산물도매시장·남대문시장등 대규모시장이 107개소, 신세계백화점·미도파백화점등이 26개소, 을지로1가 지하상가·방산지하도 상가등 지하상가가 10개소, 그리고 자연발생적인 시장중 도시계획으로 결정되지 아니한 자연시장은 99개소가 된다. 이들 시장의 70%정도가 일반주거지역에 위치하고 있다.
문제는 이들 시장중 재래시장은 날로 쇠퇴하고 있다는 점이다. 다른 용도로 기능이 전환되기를 바라는 시장이 적지 않지만 쉽게 변경을 할 수 없다. 그래서 이들 재래시장을 활성화시키는 방안의 하나로 특별조치법이 제정된 것이다.
그 법령의 주요내용을 살펴보고, 향후 운영과정에서 어떤 문제가 있으며, 그 대책이 무엇인지에 대해서 생각해 보기로 하자.
● 법령의 주요내용
이 법의 가장 중요한 것은 용도지역과 관계없이 용적률을 대폭 완화하는 것이다. 일반주거지역 및 준주거지역안의 용적률을 해당지역의 법정 용적률과 관계없이 500%이상 700% 이하(서울은 일반주거지역일 때에는 400%이상 700%이하, 준주거지역일 때에는 450%이상 700%이하)의 범위안에서 해당 도시계획조례로 따로 정하도록 하고 있다. 그것도 2002.11.27까지 반드시 도시계획조례에 반영시키도록 의무화되었으며, 조례에 동 내용이 반영되기 전에는 500%(서울은 일반주거지역에서는 400%, 준주거지역에서는 450%)를 적용하도록 하고 있다. 그리고 사업비용 일부를 지원하는 등 경제적인 지원(수도권에서의 과밀부담금의 50%완화)을 통해 재래시장을 활성화하겠다는 것이 주요내용이다.
1. 사업시행 절차
시장재개발사업(집합건축물인 경우) 또는 시장재건축사업(집합건축물이 아닌 경우)은 시장·군수·자치구 구청장이 중소기업청장에게 추천을 하고, 중소기업청장은 특별한 경우가 아니라면 40일 이내 시장재개발·재건축사업시행구역선정심의위원회 심의를 거쳐 사업구역으로 지정한다.
사업시행구역으로 선정·공고되면 그 날부터 3년 이내에 시장재개발에 관한 사업시행계획인가, 시장재건축에 관한 사업계획승인 또는 건축허가 신청을 해야 한다.
이를 위해 시·도지사는 시장재개발사업시행계획·시장재건축사업계획에 의한 상가건물 또는 주상복합건물의 건축을 위한 도시계획시설의 결정, 일반주거지역과 준주거지역의 용도지역 변경을 위한 도시계획의 결정조치를 할 수 있다.
2. 건축기간 동안의 기존 상인들에 대한 배려
사업시행자는 시장재개발사업의 건축기간 중 입점상인들의 영업활동을 계속할 수 있도록 임시시장을 마련하는 등의 조치를 하여야 하고, 이를 정당한 사유없이 이행하지 아니할 경우 사업비용 지원의 중단 및 회수 등 행정조치를 취할 수 있다.
3. 기타 특례기준
동 법령은 제목자체가 「∼특별조치법」으로서 다른 법령에서 정하고 있는 기존의 법질서와 관계없이 다양한 특례를 인정하고 있다. 정리하면 다음과 같다.
① 사업시행구역 선정을 위한 추천할 때나 시장재개발 사업시행계획등의 인가를 신청하거나 시장재건축 사업계획의 승인 및 건축허가를 신청할 때에 다른 법률의 규정에 불구하고 당해 구역의 토지면적의 3/5이상에 해당하는 토지소유자의 동의와 토지소유자 총수(1필지의 토지를 수인이 공유하는 경우 그 수인은 1인으로 봄) 및 건축물소유자 총수(집합건물인 시장의 경우에는 구분소유자 각자를 1인의 소유자로 봄)의 각 3/5이상의 동의가 있으면 된다.
② 기존 시장의 철거계획서 및 건설될 건축물의 처분계획서(당해 건축물을 건설할 대지의 환지처분계획을 포함하여야 함)를 제출하는 경우 분양처분으로 취득하는 대지 또는 건축시설은 도시개발법의 규정에 의한 환지로 본다.
③ 주상복합건물로 건축하는 경우 주택건설촉진법 규정에 불구하고 사업계획승인 대상에서 이를 제외한다.
④ 시장재개발사업 시행구역은 도시재개발법 규정에 의하여 재개발구역으로 지정된 것으로 본다.
⑤ 재개발·재건축 사업비용의 일부를 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률 규정에 의한 기금을 통하여 지원할 수 있다.
⑥ 미동의자 소유 토지의 수용을 위한 재결의 신청 또는 매도청구소송이 가능하다.
⑦ 지구단위계획에 관한 규정을 적용받지 아니한다.
⑧ 재개발·재건축된 시장의 건축물은 수도권정비계획법 규정에 의한 과밀부담금에 관한 규정에 불구하고 50/100에 해당하는 금액을 감액한다.
● 법령 집행시의 예상 문제점
1. 주상복합건축물에 대한 문제
재래시장활성화에는 관심없고 주상복합건축으로 인한 개발이익에만 군침을 흘린다면 이는 도시의 상당한 문제거리로 등장할 것이다. 시장 위의 아파트가 과연 시장을 활성화시키는데 어떤 기여를 할 것인가 냉정히 분석해야 한다. 아파트만 분양되고 상가의 기능이 상실될 우려가 많다. 초기 개발이익만 독점하는 결과만 초래할 것이다.
도봉구 H타운은 지하1층과 지상 1층은 상가, 2층에서 12층까지는 아파트인데 아파트는 100%분양되었지만 상가는 40%가 분양되고 30%만 입점했다고 한다. 그나마 입점한 점포도 분양비와 판매하는 물품가격의 수지를 맞추기가 어려워 폐업하기도 했다.
염불보다는 잿밥에 더 관심을 두는 경우가 없기를 바란다.
2. 용적률 완화가 기존 주택가에 미치는 문제
재래시장을 둘러싼 일정한 거리를 벗어나면 대부분 저층 주택가라는 점이다. 주거지역의 용적률(150%∼250%)보다 월등히 높은 용적률(400%∼700%)로 재건축 된다면 이들 저층 주택가에 미치는 영향이 적지 않을 것이라는데 문제가 있다. 돌출된 거대한 건축물은 위압감을 형성하고, 도시스카이라인을 훼손할 것은 뻔한 일이고, 일조·통풍·조망에 대한 장애는 물론이고, 프라이버시의 침해로 주거환경을 악화시킬 것이다.
더구나 주차장이 집중되어 주변 주택가의 주차난을 가중시킬 것이다. 교통장애, 보행환경 저해등의 문제도 만만하지 않을 것이다.
이러한 도시구조를 급격하게 변화시키기 용적률 특혜는 재고되어야 한다. 어쩔 수 없다면 법령의 최소기준의 범위안에서 결정되어야 하는데, 필요하다면 건축물의 높이를 제한 할 필요도 있다고 본다.
3. 건축물 단위개발에 따른 문제
재래시장의 형태를 보면 주변 골목을 따라 형성된 경우가 많다. 그런 경우에 단순 시장 그 자체만 재건축한다는 것은 다른 문제를 야기할 수도 있다. 골목시장과의 연계성이 떨어져 상권이 위축되거나 구매력을 유지하기 어려운 상황이 올 수도 있다는 것이다. 주변지역과 연계개발을 통해서 시장기능을 활성화하도록 해야 할 것이다. 그러나 법령에서는 시장 면적의 1/2범위만큼 인근구역을 포함해서 개발할 수 있다고 하는 규정은 문제 해결의 대안은 아니라고 본다.
4. 재래시장의 기능전환에 따른 문제
재래시장은 재래시장으로 그 기능을 유지하도록 해야 할 것인지 아니면 현대화시키는 것이 옳은지를 먼저 검토해야 한다.
백화점이나 창고형 할인매점 수준으로 개발될 수만 있다면 시장현대화로서는 더할 나위가 없겠지만 현실적으로는 쉽지 않다는 점이다. 분양가나 임대료를 기존 상인들이 입점할 수 있도록 저렴하게만 할 수 있다면 재래시장은 활성화되겠지만, 현실은 투입된 건축비용 때문에 그렇게 되지 않으리라 본다.
재건축하는 동안 주변에 임시시장을 마련하는데, 시장이 완공된 후에도 그들이 쉽게 입점하지 못하는 이유가 분양가나 임대료를 감당할 수 없기 때문이다. 재래시장 상인들이 판매업종을 전환하는 것이 생각처럼 쉽지 않다. 설령 업종전환이 이루어진다 해도 재래시장이 그 기능을 유지하는 수준을 벗어난다면 또 다른 문제를 가져올 것이다.
5. 정치적인 산물이라는 문제
기존의 법령체계를 무시하는 특별조치법이 정치권에서 먼저 제기되었다는 것은 순수성을 의심할 수밖에 없다. 만약 이를 잘못 운영한다면 재래시장을 활성화시키기보다는 개발이익만 챙길 수도 있으리라 본다. 장래의 이익을 고려하기보다는 당장의 이익을 챙기는 것이 인간의 심리 아니던가. 그걸 잘 알면서 이런 장치를 마련해 준 정치권에 대해 나중에 그 책임을 물어야 할 것이다.
물론 이를 집행하는 공무원이 소신을 갖고 일을 처리한다면 위의 염려는 염려로 끝날지도 모른다. 그러기 위해서는 개발을 원하는 조합측과 상당한 힘겨루기 필요하지 않을까 생각한다.
● 문제에 대한 대안
1. 재래시장의 활성화냐? 시장현대화냐?
시장 현대화와 재래시장 활성화는 다른 시각에서 접근해야 한다.
재래시장은 재래시장만 갖고 있는 특성이 있다. 백원을 가지고 사탕을 살 수 있어야 하며, 오백원으로 꽁치 한 마리를 살 수 있어야 한다. 뿐만 아니라 고무신도 팔고, 장닭도 팔아야 된다. 그야말로 없는 것 빼고 다 살 수 있는 곳이 재래시장이다. 쪼그리고 앉아서 물건값을 깎고 흥정하는 재미도 있어야 하고, 덤을 얻어주는 훈훈함도 있어야 한다. 그런 풍경은 백화점이나 대형할인매점에서는 불가능하다.
'따로 국밥'·'보신탕'·'한정식' 등 전통적인 음식점이 초현대식 인테리어를 한 곳에서는 손님이 모이질 않는다. 손때가 묻은 오래됨이 배어 있어야 만족을 한다. 재래시장을 활성화하는 방법도 마찬가지다. 재건축을 통한 현대화보다는 리모델링을 통한 최소한의 환경개선을 통하는 것이 더 바람직한 것이 아닌지 고려해 볼 필요가 있다.
시장현대화도 쉽게 생각할 문제는 아닌 것 같다. 경쟁상대와 승부를 걸 여건이 함께 마련되지 않으면 안되기 때문이다. 매장의 규모와 건축비용(임대료 또는 분양가)에서 경쟁력을 갖추어야하고, 종합적이고 체계적인 물품공급 시스템이 구축되는 등 경영수완도 확보되어야 한다.
2. 주거복합건축물은 시장활성화와 관계없다.
시장기능과 아파트기능이 복합되는 경우는 준주거지역이나 상업지역인 경우가 바람직하다. 주변에 보호되어야 할 주거공간이 없기 때문이다. 새로 건축되는 건축물은 쾌적한 주거환경을 확보하지 못하더라도 그것을 감수하고 선택하기 때문에 문제가 없다.
시장활성화에 주거복합건축물이 어떤 역할을 할 것인지 냉정한 분석이 먼저 되어야 한다. 고층·고밀의 주상복합은 주변지역의 주거환경을 악화시키고, 시장활성화에도 큰 도움이 되지 않을 수도 있기 때문이다.
그럼에도 용적률 특혜까지 주면서 주상복합을 건립한다는 것은 당초 재래시장활성화의 취지에 반하는 일이 아닐 수 없다고 생각한다.
3. 고밀도가 재래시장을 활성화시키지는 않는다.
서울의 일반주거지역 용적률은 150%∼250%(1종 150%,2종 200%, 3종 250%)인데 400%에서 700%의 용적률로 시장이 재건축 된다면 주변 주거지역과의 부조화(도시경관과 환경, 도로 등 도시기반시설과 교통)로 적지 않는 도시문제를 야기할 것은 분명하다. 또한 최소 400%로 결정된다하더라도 이는 주변지역 주민들과의 형평성을 결한 엄청난 특혜가 아닐 수 없다. 특히 1종 또는 2종 일반주거지역안의 시장까지 400%로 결정되는 것은 재고되어야 한다. 준주거지역에서도 마찬가지 현상이 우려된다.
향후 재개발·재건축을 위한 용적률을 결정함에 있어 배후주거지역을 대상으로 필요 상업시설면적을 산출해서 필요한 개발밀도를 산정하는 것이 바람직하다. 용도지역별로 일괄 범위를 정하기보다는 시장별로 각각 결정되는 것이 좋다. 시장과 아파트를 구분하여 시장부분은 특례용적률을 적용하되 아파트는 해당지역의 법정용적률 범위안에서 개발하도록 하는 용도용적제의 도입도 문제해결의 한 방편이 될 것이다. (이슈투데이 2002.6)
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