| 都市設計의 작성 - 결과도 중요하지만 과정이 더 중요하다? |
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| 작성자 :
윤혁경 | 등록일 : 2001-11-21
| 조회수 : 48
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□ 결과 중시론(結果 重視論)?
목적은 수단을 정당화 한다」마키아벨리의 군주론에서 나오는 말이다.
우리 사회는 과정보다는 결과(목적)를 더 중요시하는 경향이 있다. 과거야 어떠하던 출세만하면 되고, 성공만 하면 된다는 결과주의가 팽배하고 있다. 정치꾼도, 공무원도, 직장인도, 장사치도, 심지어 학교에서 조차 성공 제일주의·결과 우선주의가 판을 치고 있다. 과정이 아무리 순수하고 정당하다하더라도 잘못된 결과에는 어떤 변명도 허용되지 않는게 오늘날의 현실이다.
행정기관이 대시민 행정을 집행하면서 목표달성만을 위해 수단과 방법을 가리지 않는다면 어떻게 되겠는가? 특히 도시계획 등 국민의 재산권과 직접 관련된 행정에 있어서 절차를 무시한 목적달성이 얼마나 무서운 결과를 가져올 수 있는지 모른다.
최근 서울시 도시설계지구의 도시설계 작성과정에 시민들을 참여시키는 절차가 어떻게 지켜지고 있는가를 조사한적이 있었다. 결과는 역시 소홀히 다루어지고 있음을 알게 되었다.
□ 공람절차(供覽節次)는 진정한 의견수렴 과정인가?
도시계획시설의 결정이나 중요한 행정을 결정하기전에 미리 시민들에게 이를 알리는 행위를 공람이라한다. 사안에 따라 일주일에서 한달정도의 기간을 두어 관련자들의 의견을 수렴하는 법적인 절차이다. 특히 시민의 재산권과 관련된 행정에서는 이를 엄격히 지키도록 요구하고 있다.
지역·지구·구역을 결정하고 도로·공원·녹지 등을 지정, 동 사업을 집행하는 과정에서 국가기밀에 속하는 특별한 경우가 아니면 공람절차와 지방자치의회의 의견수렴과정을 거치도록 되어 있다. 이와 유사한 제도로서 각종 법령을 제정하거나 개정할 경우에도 미리 일정기간을 두어 이해 관계자들의 의견을 수렴하하는 입법예고제도를 두고 있다.
문제는 이러한 절차가 제대로 운영되고 있는지, 실효성이 있는 제도인가 하는 물음에 반드시 그렇다고 대답할 수가 없다는 점이다.
□ 도시설계지구의 지정과정과 공람절차?
도시를 관할하는 시장·군수·구청장이 도시설계지구를 지정해야 할 필요가 있다고 인정할 때 일정구역을 정하고 계획을 수립하는데 이 과정을 입안(立案)이라 한다. 입안한 내용은 14일 이상 일반인을 상대로 공람을 하도록 되어 있다.
대부분 한 두개의 일간지를 통하여 알리게 되는데 특별히 관심을 갖지 않으면 손바닥만한 공고문으로 알 도리가 없다. 설령 지구로 지정되는 것을 알았다하더라도 지구의 지정으로 어떤 변화가 있는지 재산권에 어떤 영향을 끼치는지 이해하는 사汰?드물다. 그렇다고 행정기관이 스스로 해당 지역민을 상대로 설명회를 개최하고 해당 필지 소유자 개개인에게 변화되는 사항을 통보하는 경우도 극히 드물다. 그렇게 하다가는 언제 일이 추진될지 모르기 때문이다. 다만 지역민을 대표하는 기초의회의 의견수렴과정이 있다는 위안을 삼을 수 있지만 그것이 개인의 재산권을 지켜주는 완벽한 장치는 아니란 것이다.
물론 지방자치단체장의 의지에 따라 보다 적극적인 대시민 의견수렴 방법을 강구하는 경우도 없지 않다. 그러나 대부분의 공무원은 번거롭거나 문제를 야기하는 업무는 기피하고, 일을 신속하고 모나지 않게 추진시키려는 속성을 지니고 있다는 점이다.
□ 도시설계 과정은 시민의 의견이 제대로 반영되고 있는가?
도시설계 내용의 작성은 건축법에 따른다. 지구로 지정된 후 1년이내에 도시설계 작업을 수행해야 한다. 자치구청장이 도시설계안을 작성(대부분이 전문 용역기관에 연구용역하여 작성)하고 해당지역 주민들에게 30일간의 공람을 한다. 그 후 시·도의 건축위원회에서 도시설계안에 대한 심의를 하고 시·도지사가 승인하면 도시설계 작성자는 공고를 하고 시민들은 도시설계 내용에 따라 건축을 해야한다.
이 때의 공람과정도 지구지정 절차시의 공람과정과 별반 다르지가 않다. 다만 공람기간이 14일에서 30일간으로 길다는 것 뿐, 일간지 한 두 곳에 게제하는 것으로 법적 절차를 거쳤다고 보는 경우가 대부분이다.
□ 서울시 도시설계 현황?
서울시의 도시설계지구는 시 전체면적의 2.51%, 개발가능한 시가지면적의 3.98%를 차지하는 91개지구 15.21㎢에 이른다. 전체면적에 비해서는 큰 비중을 차지하지는 않지만 준주거지역의 46.25%, 근린 및 일반상업지역의 34.8%를 차지하고 있으며, 5개의 지역중심과 41개의 지구중심, 45개의 생활권중심지로서 도시위계상 결코 무시할 수 없다.
서울시(주택국)에서는 이들 지구중에서 1997년과 1998년 사이에 승인한 60개지구에 대한 도시설계안의 작성과정을 분석하여 문제점을 도출, 차후 도시설계작성작업에 반영토록 지시한바 있다.
분석한 내용에 따르면 대부분의 자치구에서는 요식적인 절차 즉 공람만으로 시민들의 의견을 수렴한 것으로 밝혀졌다. 주민참여도·전문가의 자문 정도·공공분야 설계성실도 등을 점수로 환산한 결과 최고 15점을 받은 지구가 있는가 하면 3점을 받은 지구도 있었다. 점수 차이별로 도시설계 내용이 충실하다고 단정할 수는 없다. 그러나 최고점수를 받은 지구의 도시설계 내용이 결코 부실하지 않았다는 것이다.
□ 주민 의견수렴과정의 실태?
1. 도시설계작성 기간의 적정성
도시설계지구가 지정된 날로부터 1년이내에 도시설계를 하도록 된 현행 건축법에 문제가 있다. 현실적으로 불가능하기 때문이다. 어떻게 일정한 지역의 설계를 1년안에 마칠 수 있단 말인가? 60개 지구의 평균 소요된 기간이 2년 정도다. 2년이상 소요된 지구도 절반이 넘었다. 관악구의 신림지구는 2년 11개월이 소요된 반면 성동구 군자지구는 1년 2개월이 소요되는 등 많은 차이를 보이고 있다.
이와 유사한 상세계획의 수립은 구역 지정 후 2년이내에 행하도록 한 것과 비교해 보아도 말이 안되는 일이다. 그래서 현행 1년 이내의 기간에서 3년 이내로 하는 건축법의 개정을 추진중에 있다.
2. 도시설계 기초작업의 성실도
46개지구는 해당지역 주민들에게 설문조사를 실시, 그들의 요구조건과 희망사항을 미리 설계내용에 반영하였지만 14개지구는 용역자의 독단에 의해 작업이 수행되었다. 이는 법률적인 문제이기에 앞서 전문용역자로서의 자질과 관련해 생각해 볼 문제가 아닐 수 없다.
3. 주민에 대한 이해 설득 정도
37개지구는 해당지역 전체주민 또는 소규모 블록별로 설명회를 개최하여 설득과 이해를 구한 반면 23개지구는 공람절차만 이행했다.
도시설계의 성패는 시민참여 정도에 달려있다 해도 과언이 아니다. 종래의 도시설계가 주민의 의사를 제대로 반영하지 못함으로 많은 민원을 야기하였고 일부에서는 도시설계가 실패했다는 주장을 하는 원인을 제공하기도 하였다.
4. 전문가의 조언
용역과정에서 도시설계 전문가나 건축위원회·지방의회 등의 자문을 지구당 평균 3.5회 받았지만 22개지구는 건축위원회 심의만으로 내용을 확정짓기도 하였다. 그러나 24개지구는 최소 6회 이상의 자문을 받음으로 그 내용에 충실성을 더했다.
또한 도시설계작업과정에 건축사나 건축전문가의 참여없이 도시계획가에 의해 건축계획이 추진된 곳도 5개지구나 있었다는 점도 지적하고 싶다. 도시설계의 결과물은 건축물로 나타난다. 건축물의 규모와 형태, 용도 등을 결정짓는 도시설계에 반드시 건축전문가의 참여가 있어야 한다.
5. 공공분야의 설계와 관련부서의 협조
도시설계의 내용은 크게 민간부문과 공공부문으로 나눈다. 공공부문을 어떻게 설계하고 집행을 하는가에 따라 도시설계의 성공여부가 달려있다.
공공분야는 도로, 공원, 교통, 녹지 등 서로 유기적인 관계를 이루고 있음으로 이들 사업관련부서의 협조가 절대적이다. 불행히도 23개지구는 아예 공공분야 담당부서와 협의 없이 용역자 독단으로 설계함으로 차후 사업집행부서로 하여금 도시설계 내용대로 집행하도록 하는데 많은 장애를 가지게 하였다는 것이다.
도시설계는 실현을 전제로 한 계획이다. 그럼에도 사업관련부서와 사전에 협의검토없이 설계를 한다는 것은 전혀 도시를 관리할 자세가 갖추어져 있다고 보지는 않는다
□ 어떻게 하는 것이 문제해결의 방법인가?
처음부터 주민설문조사를 하지 않은 지구에서 주민 설명회도 개최하지 않았고, 전문가의 자문도 받지 않았으며, 관련부서와의 협의도 거치지 않았다는 점을 발견하게 되었다. 반면 성실히 한 경우는 처음부터 모든 부분에서 성실성을 보이고 있었다. 이는 지방자치단체장의 의지와 용역자의 자질이 어울어진 결과라고 생각한다.
이미 지적한 것처럼 노출된 문제점을 고치는 것은 쉬운 일이다. 정확한 진단은 완벽한 처방을 할 수 있듯이 이미 지적된 문제점을 고치는 것은 그리 어려운 일은 아니라고 본다.
그러기 위해서는 다음 몇가지가 주요한 관건이 되리라 본다.
첫째, 지방자치단체장의 의지가 필요하다. 시민을 참여시킨 도시설계를 해야 하겠다는 결단이 필요하다. 물론 용역자들의 전문가정신, 장인정신도 뺄 수는 없다. 실제 업무를 담당하는 행정공무원도 전문가로서의 소양이 있어야 하며, 소명의식이 있어야 한다. 시민들의 참여와 이해를 돕기 위해서는 설명회, 공청회, 홍보 등 모든 수단을 강구해야 한다.
둘째. 충분한 용역기간이 필요하다. 위에서 논의된 모든 절차를 거치기 위해서는 1년으로는 물리적으로 불가능하다. 도시설계기간을 3년으로 연장하도록 건축법의 개정을 추진중이기 때문에 조만간 해결되리라 본다.
셋째. 용역비 또한 충분히 지급되어야 한다. 적게 투자하고 큰 결과를 얻겠다면 그것은 꿈일 뿐이다. 60개지구의 총 용역비가 66억 6,490만원으로 평균 지구면적 1㎡당 1,465원이었다. 강남구 개포지구가 5,504원/㎡으로 가장 높았으며 가장 낮은 곳은 중구 퇴계로지구로 709원/㎡에 불과했다. 무려 7.8배의 차이를 보이고 있다. 이런 비교는 무의미할지도 모른다. 지구면적이나 요구하는 여건이 전혀 다르기 때문에 단순비교에 비중을 둘 필요는 없다고 생각한다. 그렇지만 우연인지는 몰라도 시민참여도와 공공분야 설계참여도를 점수로 환산한 결과 개포지구는 15점인 반면 퇴계로지구는 8점이었다는 사실은 어떻게 설명해야 할까?
넷째, 전문가의 자문과 도시설계에 반드시 건축사나 건축전문가들이 참여해야 한다는 것이다. 공공시설관련부서들이 직접 참여하여 향후 공공시설의 집행에 있어 신뢰를 얻어야 할 것이다.
이러한 절차를 충실하게 바로 이행함으로 시민들이 원하는 도시설계가 이루어질 것이다.(PLUS9811)
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