1. 새로운 제도의 탄생에 대한 명분 찾기

도시설계는 '80년에, 상세계획은 '91년도에 건축법과 도시계획법에서 태어나게 된다. 그리고 2000년 7월 1일부터는 지구단위계획이라는 이름으로 통합된다. 어떤 제도이던지 새롭게 태어날 때는 그에 상응한 이유가 있어야 한다. 기존의 제도가 바뀔 때도 마찬가지다. 당위성이 없는 제도의 탄생은 일회성 실험으로 끝날 문제가 아니다. 국민을 상대로 한 경우는 엄청난 문제를 불러온다. 최근 도시설계와 상세계획을 합쳐 지구단위계획이라는 새로운 제도가 도시계획법을 통하여 계획되고 있는데 그 통합의 당위성을 갖추고 있는 것인가? 있다면 그 당위성이란 무엇인가를 짚어 볼 필요가 있다.

2. 도시설계와 상세계획의 변천사

● 도시설계

'80.1.4 건축법 제8조의2 「도심부내의 건축물에 대한 특례 규정」이 도시설계의 기원이다. 당시 '70년대의 경제성장은 도심부를 중심으로 건축행위가 활발하게 일어나게 된다. 기존의 도시계획수단으로, 기존의 건축법만으로 도시관리를 하기에는 한계가 있음을 깨달은 선각자(?)들이 문제를 제기하고, 건축법에 도시설계라는 생소한 제도를 도입하게 된다.

도시설계지구는 전국에 모두 126개소 77.78㎢('98.12현재)가 지정되었다. 그중 서울이 93개소로 73.8%(면적은 20.2%)를 차지한다. 대부분 기존 시가지의 정비를 목표로 하고 있는 서울과 달리 나머지 도시는 신도시의 개발사업의 수단으로 사용되었다. 이처럼 출발부터 성격이 다른 운영방법으로 서울과 지방도시는 전혀 다른 경험을 하게 된다.

서울의 도시설계 역사를 살펴볼 필요가 있다. 도시설계의 실패(?)가 상세계획이 도입된 이유라면 그 배경에는 기존 시가지를 대상으로 한 도시설계에 대한 문제(?) 때문이라고 볼 수 있다. 도시설계가 단기간에 완성되는 개발사업으로 인식하고 있는 사람들에겐 기존도시의 관리수단으로서의 도시설계는 실패작으로 보일 수밖에 없다. 되는 것도 안되는 것도 없는 지지부진한 개발행태에 대해 도시설계가 실패한 것이라 주장한다.

결국 이의 문제를 타결하기 위해서는 강력한 수단, 즉 도시계획이라는 무기를 동원한 상세계획이 태어난다. 그 이외 어떤 다른 이유로도 상세계획이 태어난 이유를 발견할 수가 없다. 서울은 '83년 도심지구(세종로, 종로, 을지로)·잠실지구를 필두로 하여 '90년까지 11개구역의 도시설계가 이루어진다(나중에 이를 16개지구로 나눈다). 이를 편의상 제1기 도시설계라 부른다.

제1기 도시설계는 개발수요가 있는 중요지점을 대상으로 이루어지게 된다. 대개 가로변을 따라 띠 모양으로 지정되었다. 반면 인사동이나 이태원로 등 변화가 없는 기존 도시에 대한 도시설계는 시도만 되었을 뿐 지역민들의 반발로 인해 좌절되고 말았다. 그 후 '94년에서 '95년사이에 제1기 도시설계의 재정비가 이루어진다.

'95년에 들어서 서울시 자치구별로 용도지역에 대한 상향조정작업이 있게된다. 「2011년 도시기본계획」을 바탕으로 서울시 전지역을 대상으로 광범위하게 조정하였다. 지방자치제의 첫 시험대였다. 무분별한 용도지역의 상승은 나중에 많은 문제를 야기하게 된다. 도시기반시설의 확충없이 일반주거지역을 준주거지역으로, 준주거지역을 근린상업지역이나 일반상업지역 등으로 상향조정함으로 증가된 용적률과 허용되는 용도의 폭이 확대됨에 따라 인접한 기존의 일반주거지역에 대한 피해가 가중될 수밖에 없었다.

예상되는 부작용을 줄이기 위해 조건부로 도시설계나 상세계획으로 관리하게 하였다. 77개의 도시설계지구가, 71개의 상세계획구역이 이 때 지정되게 된다. 이 때 지정된 도시설계는 제1기 도시설계와 성격을 전혀 달리함으로 편의상 제2기 도시설계라 부른다. 도시설계에서 또 하나의 전환을 맞이하게 된 것은 '99.2 건축법의 개정이었다.

도시설계구역을 확대하고, 택지개발사업 등 계획적 개발사업으로 조성된 시가지에 대해서는 향후 재건축에 대비하여 준공된지 10년이 넘은 지역에 대하여 의무적으로 도시설계구역을 지정하게 한 것이다. 이는 2기 도시설계와 전혀 성격이 다르다. 편의상 제3기 도시설계로 부르기로 한다. 제3기 도시설계의 대표적인 것으로 '99.11 강남구 개포 택지개발지구와 성북구의 영화의 거리에 대한 도시설계구역이 지정되고, 현재 4.9㎢에 달하는 개포택지개발구역에 대한 도시설계가 작성중에 있다.

□ 서울의 도시설계 현황(2000.4말 현재)

그 외에도 개정된 건축법에 따라 금년 5월 현재 89개구역 18.87㎢에 대해 도시설계구역의 지정을 추진 중에 있다.

도시설계지구의 대부분이 서울의 중요지점을 차지하고 있다. 면적상으론 서울시(605.58km )의 3.4%밖에 되지 않는다. 시가지 면적(382.51km )의 5.4%로서 결코 적은 면적이 아니다. 더구나 금년에 추가 지정될 면적까지 합한다면 시가지 면적의 10.38%를 차지한다.

□ 2000년중 지정될 도시설계 현황

● 상세계획

상세계획은 도시설계가 갖지 못한 지역·지구·구역의 지정과 변경이라는 막강한 힘을 갖고 '91.12.14 도시계획법에서 태어나게 된다. 도시설계(Urban Design)가 미국적인 성향을 갖고 있다면 상세계획은 다분히 독일의 지구상세계획(B-plan) 성격을 띄고 있다.

서울의 경우 '95년부터 미아지구를 비롯하여 2000.4현재까지 71개구역 14.8㎢에 대해 지정하게 된다.

서울은 다른 도시와 달리 기존의 시가지를 대상으로 지정되었다는 점이다. 제2기 도시설계와 마찬가지로 용도지역 상승을 전제로 상세계획이 추진되었다. 이미 상승된 지역을 대상으로 지정된 경우가 29개소이며, 나머지 42개구역은 상세계획을 통하여 용도지역의 상승을 추진하려 한 것이다. 그 중 재개발사업 등 시가지 조성사업과 연계된 경우는 미아구역을 비롯해서 모두 6개 구역뿐이다.

그러나 지방의 경우는 대부분 구획정리나 택지개발사업 등 신규 개발사업의 수단으로 활용되었으며. 이는 도시설계의 경우와 다르지 않다. 역세권 69개구역중 서울이 66개구역을 차지하고 있음이 그 증거다.

□ 상세계획구역 현황('98.12말 현재/건교부)

● 지구단위계획

도시설계나 상세계획이 특별한 차이점 없이 운영됨으로 두 제도의 존립에 대한 의문은 오래 전부터 제기되어 왔었다.

발표자가 '98.10월 서울의 도시설계·상세계획 업무를 수행한 전문용역사 소속 직원 85명을 대상으로 설문을 실시한 결과 두 제도가 '확연히 구분된다'고 답한 사람은 겨우 4명, '어느 정도 구분된다'고 답한 사람은 26명인 반면 '별 차이가 없다'고 답한 사람은 전체의 62.3%인 53명이었다. 전문가가 그럴할진데 일반인들이야 오죽하겠는가?

도시설계에 문제가 있었다면 문제를 개선하는 방향으로 추진되었어야 할 것을 상세계획제도를 만듦으로 결국 하나로 통합될 수밖에 없는 상황이 도래되고, 2000.7.1부터 지구단위계획이라는 생소한 이름으로 운영되게 된다.

지구단위계획에서는 지금까지의 두 제도가 갖고 있는 문제점을 확연히 보완하였느냐하면 그것이 아닌 상태에서 운영의 범위를 보다 폭 넓게 하려 하고 있다는 점은 주의를 요한다.

3. 기존 제도의 운영에서 나타난 문제점

● 새로운 제도인 도시설계에 대한 이해부족

제1기 도시설계 대부분이 서울대학교 환경대학원에서 주도적으로 맡았다. 일반인들에겐 생소할 수밖에 없는 제도로서 시민들이 이해하기까지는 상당한 기간이 필요했다. 더구나 공동개발·공동주차출입구 지정 등 규제위주의 지침은 도시설계를 부정적인 이미지로 인식시키는데 중요한 역할을 했다.

해당지구도 11개지구에 국한되어 이를 운용한 공무원도 극소수에 불과했으며, 2∼3년마다 순환근무를 함으로 인해 도시설계를 이해할 시간도 없었고, 대다수 공무원들은 이 업무를 기피했다.

그런 분위기가 제2기 도시설계가 시작된 '95년까지 이어진다. 2000.2현재 일선 자치구의 도시설계담당 공무원 25명중 그 동안 도시설계업무를 경험한 직원은 전무하고 23명이 1년 미만의 경력만 보유하고 있다.

□ 자치구 도시설계담당 공무원 근무경력

□ 담당 공무원의 도시설계 업무경력 현황

● 전문가 없는 전문가 집단

도시설계나 상세계획의 용역을 수행하는 업체에 대한 불만이 적지 않다. 그들이 과연 전문가 집단으로서의 맡은 역할을 제대로 수행하는 경우가 많지 않기 때문이다. 도시설계승인을 위한 심의에서 철학부재니, 형편없다느니 하는 말을 가끔 듣는다.

물론 그 모든 책임이 용역업체에게 있는 것은 아니다. 업무를 발주한 공무원사회에도 상당한 문제점을 갖고 있다는 것은 앞에서 설명한바 대로다.

제1기 도시설계의 경우 서울대학교환경대학원을 비롯하여 대다수가 교수그룹이 작성하였다. 반면 제2기 도시설계나 상세계획은 기술용역으로 분류되어 엔지니어링기술용역육성법에 의한 민간 용역업체가 대부분 설계에 참여하게 된다.

이들 용역업체가 업무를 수행하면서 행정기관과 시민을 이해 납득시키기 위해서 어떤 노력을 했는가 하는 점이다. 결과는 표를 의식한 자치단체장을 설득시키는데 실패를 하고 말았다. 그들을 이해시킬 지식과 능력이 부족했고, 용역비·용역기간·용역조건 등의 열악한 환경이 그들의 용기를 꺽어 놓고 말았다. 더구나 제2기 도시설계나 상세계획이 용도지역의 상승과 관련되어 추진되었기 때문에 더욱 어려웠을 것이다.

그리고 법령체계에도 문제점이 없지 않았다. 건폐율·용적률·높이·용도 등 현행 건축기준은 상한치로 규정되어 있는데 도시설계나 상세계획에서만 규제함으로 인한 시민들의 반발은 당연한 것인지도 모른다. 적당한 선에서 타협하지 않을 수 없었기 때문에 용역업체로서는 다른 도리가 없었다고 본다.

그렇다고 해서 전문가로서의 책임을 면할 수 있는 것은 아니다.

이 모든 것이 용역업체의 책임으로 전가하는 것이 억울할지 모르지만 이유여하를 불문하고 전문가그룹에서 해결하지 못한 책임은 물어야 할 것이다. 향후 도시설계나 상세계획에 대한 평가에서 상당한 비판꺼리로 대두될 것이다.

여기에 또 하나 문제가 된 것은 3∼4년 동안 무려 130여건의 도시설계나 상세계획 용역이 발주되었고, 이를 25개 용역업체가 용역을 수행했다. 특정 용역업체는 15∼20개씩을 맡아서 수행했다. 결국 불법 하도급을 줄 수밖에 없었을 것이다. 뿐만 아니라 열악한 근무조건 때문에 이직이 잦았고, 담당실무자의 잦은 변경은 작업내용의 수준을 떨어트릴 수밖에 없었다.

그렇게 되다보니 어느 한곳에서 새로운 개발기법이 심의에 통과되면 그 다음에 상정되는 모든 도시설계가 따라서 그 기법을 흉내내고 있다는 점이다. 이것이 현실이었다. 감기환자더러 감기약과 두통약, 소화제까지 함께 먹이는 꼴의 설계가 적지 않았다.

□ 도시설계·상세계획 경험 용역업체 현황

※ 도시설계·상세계획 용역 경험업체 25개소

● 시민참여가 미흡한 계획수립

도시설계나 상세계획은 다른 도시계획과 달리 직접적이고 구체적인 영향을 끼치는 계획이다. 그러기 때문에 해당 구역에 있는 주민들과 그 곳을 이용하는 시민들이 무엇을 생각하고 있는지? 어떤 모습의 미래상을 그리고 있는지 등을 파악하여 설계에 반영하여야 한다.

반면에 시민들의 요구사항이 당초 구역지정취지에 상반될 경우 어떻게 설득 이해시킬 수 있을 것인지를 검토하고 대안을 강구하는 등 시민이 참여한 계획의 수립이 보다 절실히 요구되는 계획이다.

그럼에도 불구하고 현실은 이 과정을 매우 소홀히 다루고 있다. 법령에서 정한 공람절차(도시설계 30일간, 상세계획 14일간)만으로 의견수렴을 다했다는 자세인 경우가 적지 않았다. 해당지역별 설명회나 공청회를 개최할 경우 계획을 수립하는 입장에선 번거로울 뿐만아니라 주민들의 과도한 요구에 대한 마땅한 방안이 없을 경우 오히려 문제만 제기될 것이라는 우려와, 제한된 용역비와 제한된 기간 등이 그렇게 할 수 없는 제약요인이 될 것이다.

어떤 경우에는 설계 기초자료인 주민 설문조차 받지 않은 경우도 있었다. 시민을 얼마나 얕보고 있는 것인지, 아니면 무모한 용기인 것인지 알 수 없지만 그런 용역자가 엄연히 존재하고 있다는 현실이 서글프다.

□ 도시설계 작성시 주민설문 조사 현황

□ 도시설계 작성시 주민설명회 개최현황

● 공공시설의 확보에 대한 소극적 대응

제1기 도시설계는 내용면에서는 매우 의욕적이었다. 건폐율이나 용적률, 차량 및 보행에 대한 일반적인 계획이외에 건축물의 색상이나 외관, 녹지대, 담장부분의 처리지침 등 건축적인 요소가 차지하는 비중이 적지 않았다. 뿐만 아니라 가로시설물에 대한 Total Design 등 가로경관계획이 중요하게 다루어지고 있다.

반면에 도로·공원 등 도시계획시설에 대한 확보를 적극적으로 도입하지 않고 건축선 후퇴나 공개공지의 확보, 조경위치의 조정 등 민간부문의 규제를 통하여 부족한 공공시설에 대신하도록 하는 매우 소극적인 방법을 택했다는 점이다.

'91년에 들어서 도시설계로 도시계획시설의 신설이나 변경이 수반되는 계획이 수립된 경우는 도시계획법 제12조 규정에 의한 도시계획의 결정·고시가 있는 것으로 본다라는 규정이 생기게 되나 그 이후 제2기 도시설계에서도 민간부문의 규제를 통해서 공공시설의 확보를 꾀하고 있다는 점이다.

상세계획은 도시설계보다는 적극적으로 공공시설을 확보하려한다. 그러나 이 경우도 공공재원을 투자하기보다는 감보율을 적용한 민간토지의 기부체납으로 확보하려함으로 상당한 반발에 부닥치게 된다.

보상재원의 확보가 어렵다는 현실에선 어쩔 수 없는 선택이라지만 재개발 등 단기 사업이 아니라면 이 또한 새로운 민원으로 남게 될 것이다.

이처럼 공공시설에 대한 확보수단의 미흡은 도시설계나 상세계획에 대한 완성도를 떨어트리는 주요 원인의 하나로 등장하게 된다.

● 원칙 없는 지구·구역의 지정

제2기 도시설계지구와 상세계획구역의 지정은 용도지역 상승과 관계되어 있다. 도시설계(74개 지구)는 이미 상승된 지역을 대상으로 지정했고, 상세계획은 용도지역이 상승된 지역(26개 구역)과 용도상승을 전제로 지정(45개 구역)했다.

문제는 도시설계와 상세계획을 구분 이유가 불분명하다는 점이다. 두 제도의 목적이 분명히 다르고, 운영주체나 운영방법 등이 다름에도 일선 자치구에서는 이를 구분하지 않고 자치구별 여건에 따라 임의로 선택 지정함으로 오늘날 두 제도의 존립을 어렵게 한 원인이 되었다는 점이다.

사당 4거리를 중심으로 관악구는 도시설계지구로 서초구와 동작구는 상세계획구역으로 지정되었고, 서대문구는 기존 아현도시설계지구에 추가로 작은 규모의 상세계획구역이 지정된 사례가 대표적이다.

● 인센티브 없는 규제일변도 내용

도시설계나 상세계획 대상구역 주민들은 한결같이 불만이다. 일반구역과 비교하여 상대적으로 불리한 까다로운 기준이 적용되기 때문이다. 건폐율·용적률·높이·용도 등의 기준이 강화되고, 공동개발을 강요하거나 보차통로의 확보나 건축한계선이나 벽면지정선이 지정되는 등 규제일변도의 내용으로 되어 있다. 인센티브가 전혀 없다는 점이 문제로 지적된다. 이러한 모든 규제가 개발을 지연시키는 주요한 원인으로 대두된다.

반면에 상세계획은 용도지역의 상승이 가능하다는 당근이 있지만 그것도 부족한 도시기반시설에 대해서는 민간부담으로 확보하려하고 있어 불만이 전혀 없는 것은 아니다.

도시설계에서 가장 많은 불만요인은 공동개발 의무규정이다. 우리나라 사람들은 재산을 공유하는 것에 익숙하지 않다. 개발이익을 분배하는 것도, 재산의 유지관리에 있어서도 타협하고 양보하는데 익숙하지가 않아 대부분이 공동개발에 대해 거부반응을 보인다.

그래서 토지매매를 통하여 한 사람이 개발하는 경우가 많은데 이 경우 양도소득세·취득세 등 세제감면 등의 지원책이 전무하여, 개발을 추진하는데 상당한 장애요인이 된다.

서울시에서 도시설계 조정안을 심의할 당시인 90년부터 '97년까지의 내용을 분석해보면 모두 1,406건의 조정안이 제출되었고(대부분 제1기 도시설계의 조정), 그중 67.5%인 949건을 승인하고 32.5%인 457건은 당초 도시설계 내용에 따르도록 거부했다.

그 중 90년대 중반까지는 공동개발의 해제를 원하는 경우가 28.2%를 차지하였으며, 건설경기가 활성화되던 90년대 중반 이후부터는 공동개발을 원하는 경우가 24.8%로서 공동개발에 대한 민원이 전체의 53%를 차지하였다. 공동개발을 원하는 대부분이 어느 한쪽이 토지를 매수하여 개발하는 유형이다.

4. 지구단위계획의 운영에 따른 예상 문제

● 과도한 의욕과 무관심에 대한 염려

지구단위계획의 대상범위가 너무 광범위하고 포괄적이어서 마음만 먹으면 전 지역에 대해 지구단위계획을 수립할 수 있을 정도이다. 물론 의무적인 사항이 아니라 가능성을 열어두고자 하는 법 취지를 모르는 바는 아니지만 모든 문제 해결의 답으로 지구단위계획을 사용한다는 것은 망상이 아닐 수 없다.

서울의 경우 현재 95개의 도시설계와 71개의 상세계획이 운영되고 있는데 앞으로 적지 않은 지구단위계획이 추진될 것이다. 그럴 경우 기존의 도시관리수단인 용도지역·지구제, 용적률·건폐율·용도 등의 일반적인 도시계획과 지구단위계획의 역할에 대해 상당한 논란이 예상될 것이다.

반면에 철저한 무관심 또한 문제가 아닐 수 없다. 그 동안 기존도시에 대한 도시설계나 상세계획이 서울을 제외한 여타 도시에서는 전무하다시피한 이유를 잘 살펴야 한다. 앞절에서 지적된 사항들이 문제점으로 계속 남아 있는 한 지방 도시에서는 지구단위계획을 수립하려하지 않을 것이다. 표를 의식한 단체장의 입장에선 지역민들의 눈치를 보지 않을 수가 없기 때문이다.

● 계획의 경직성에 대한 우려

지구단위계획의 구체적인 실현은 건축으로 나타난다. 신규택지개발사업과 기존 도시를 철거하는 재개발사업이 있으며, 장기적인 개별 건축을 통해서 도시환경이 개선되는 세가지 유형이 있을 수 있다.

신규개발사업이나 재개발사업의 경우는 계획이 다소 경직되더라도 큰 문제는 없다. 단기간 안에 사업이 이루어지기 때문에 필요한 공공시설의 확보도 용이하고, 추구하고자 하는 목표의 달성도도 높을 수밖에 없다.

그러나 개별 건축을 통한 도시관리수단으로서의 지구단위계획은 다소 융통성이 부여되지 않으면 도시의 개발을 침체시킬 것이다.

현행 도시설계는 건축법의 규정에 불구하고 건폐율·용적률·높이·조경 등의 기준을 따로 정할 수 있게 되어, 필요한 경우에는 적절한 인센티브로 활용함으로 개발 촉진요인으로 작용될 수 있으나, 지구단위계획에선 기존의 법정 한도내에서만 기준을 따로 정하게 하는 등 규제적인 수단밖에 없기 때문에 이러한 과도한 규제는 개발 저해 요인으로 작용될 뿐이다.

바람직하기는 일반적인 기준을 하향시켜놓고 지구단위계획에서 인센티브로 활용하는 방안이 좋을 것 같은데 이 경우 기존 법령체계를 전면적으로 개정해야 한다는 부담을 안고 있다.

● 주민참여형 계획을 위한 행정기관의 의지

기존의 제도가 성공적이지 못한 원인 중의 하나가 주민의사를 반영하는데 인색했었다는 점을 지적한 바 있다. 그럼에도 불구하고 지구단위계획도 이 부분을 소홀히 다루고 있다는 것이다.

해당 구역에 대한 주민설명회나 공청회를 의무화할 필요가 있으며, 기초 조사시에도 주민의견 수렴과정을 명시적으로 규정할 필요가 있다.

법이나 시행령에서 규정하기가 어렵다면 현재 건교부에서 제정중인 「지구단위계획 수립지침」에 반영할 수도 있을 것이다.

물론 이 경우 용역비용이나 용역기간을 충분히 감안하고, 용역자 선정과정에서 자질있는 용역자가 선정될 수 있는 계약제도의 확립이 필요하다. 학술용역이나 기술용역이냐의 정의도 필요하고, 용역업체의 범위도 엔지니어링기술진흥법에 의한 용역업체, 건축사사무소, 관련분야 연구기관, 대학교등 참여의 범위를 확대함으로 양질의 결과를 얻을 수 있을 것이다.

이는 용역을 발주하는 행정기관의 의지에 달려있다 해도 과언이 아니다.

그리고 대 시민 교육이나 홍보에도 게을리 하지 말아야 한다. 일반시민들에겐 도시설계라는 용어를 이해하는데 10년이 넘게 걸렸으며, 아직 상세계획이 무엇인지도 모르는 판에 다시 지구단위계획이라는 생소한 용어를 이해시키는 데에는 엄청난 노력과 비용 없이는 수년안에는 불가능하리라 본다.

● 공공시설 확보와 환경개선사업의 우선 추진을 위한 장치 미흡

현재의 두 제도에서 공공시설의 확보를 민간부문에 의지하고 있는 바 가급적 공공 예산으로 확보하는 것이 옳으며, 부득이한 경우에 한해서 민간부담으로 확보하도록 해야 할 것이다. 또한 공공시설의 환경개선사업을 최우선으로 집행하도록 재정계획과 관련 부서간의 공동 업무수행을 명시하도록 해야 한다.

종전의 도시설계 작성과정을 살펴보면 대부분 일선 자치구 건축과에서 타부서와 협조 없이 독단적으로 공공분야 설계를 수행했다. 도로, 상하수도, 녹지, 교통, 도시계획 등 관련부서의 참여 없는 계획은 향후 공공시설환경개선사업에 대한 집행력을 상실하게 된다.

□ 도시설계 작성시 공공분야 관련부서 협의 현황

● 운영과정의 문제

도시설계와 상세계획의 태동에서부터 미국과 독일에서 수학한 학자들의 파워게임이 존재하지 않았느냐 하는 오해가 없지 않았었다.

두 제도가 합치면서 해결을 보지 못한 조직의 이동 또는 배분 문제가 남아있다. 그 사례로 지구단위계획의 승인과정에서 건축법에 의한 건축위원회와 도시계획법에 의한 도시계획위원회의 자문과 심의를 거치게 한 것을 들 수 있는데 이는 토목직(서울시의 경우는 아직 도시계획직이 없다)과 건축직간의 자리다툼으로 비칠 수 있는 문제이다.

신청자나 용역자의 입장에선 두 위원회간에 오가는 불편은 참는다하더라도 동일한 사안에 대한 의견이 상이할 경우에 상당한 혼란을 초래할 것이다. 물론 두 위원회가 검토해야할 범위가 구분되어 있기는 하지만 현실적으론 완전한 구분이 불가능하기 때문에 당분간은 혼란이 예상된다.

이의 근본적인 해결은 두 위원회를 하나로 통합운영하는 방법이 있을 수 있으나 당장은 어렵다. 차선책으로 지구단위계획 운영부서에서 건축위원회와 도시계획위원회를 운영하는 방법이 있을 수 있다. 지구단위계획 운영부서와 건축위원회 담당 부서인 2개 부서에서 각각의 위원회를 운영하는 것보다는 혼란을 줄일 수 있을 것이다.

또 하나의 문제는 일선 허가기관에서의 업무 협조가 원활하지 못할 경우 건축주의 입장에선 엄청난 불편을 초래할 것이다. 지구단위계획을 작성하고 운영하는 부서와 건축허가를 처리하는 부서가 다르기 때문에 건축을 할 민원인은 두 부서를 오갈 수밖에 없다. 지구단위계획의 내용 일부의 수정이 필요할 경우 과연 민원인이 불편하지 않게끔 매끄럽게 운영될 수 있을 것인지에 대해서는 솔직히 자신이 없다.

업무의 범위와 한계를 분명히 하고 교육을 철저히 하는 방법밖엔 없겠지만 종래엔 두 조직의 통합문제도 거론될 소지가 있다고 본다.

● 기존 계획과 진행중인 계획에 대한 경과규정에 대한 우려

기존의 도시설계나 상세계획은 개정 도시계획법이 시행되는 2000.7.1부터는 지구단위계획으로 본다고 부칙에서 명시하고 있다. 문제는 이번 개정법에서는 그 동안 건축법에 있던 건폐율·용적률·용도규정이 옮겨오면서 그 기준을 강화하려하고 있다. 그럴 경우 기존의 도시설계와 상세계획의 기준을 어떻게 할 것인가 하는 문제이다. 승인된 그대로 운영하게 할 것인가 아니면 개정 시행되는 도시계획법의 기준 이하가 되게 그 내용의 변경과정을 거치게 할 것인가는 대단히 중요한 문제가 아닐 수 없다.

또 하나의 문제는 현재 종전법에 의해 용역이 진행중인 경우 이를 개정된 법에 의해 처리할 경우 강화된 기준의 적용은 물론이고 건축위원회(도시설계위원회)와 도시계획위원회를 거쳐야 하는 대 혼란이 초래될 것이다. 용역이 초기단계라면 큰 문제는 없지만 이미 완성단계에 있거나 이미 몇 차례의 심의를 진행중이던 것에 대해서는 종전법령에 의해 처리하는 것이 옳을 것이다.

● 경미한 변경에 대한 운용방법

현행 도시설계에서는 그 내용의 변경방법이 3단계로 구분하고 있다. 매 5년마다 재정비를 통해서 변경할 경우는 당초 승인절차와 마찬가지의 과정을 거친다. 그 외의 변경(경미한 변경 제외)은 변경안에 대하여 30일간의 공람을 거쳐 자치구 건축위원회 심의를 거쳐 변경여부를 결정한다.

경미한 변경은 민원인의 신청에 의해 공람절차를 생략하고 자치구 건축위원회 심의를 통해 변경여부를 결정함으로 신청인의 입장에선 다소 번거로울지 모르지만 당초 도시설계의 골격을 유지하는데 유효하게 운영되고 있다.

지구단위계획에서는 이를 4단계로 구분하고 있다. 5년마다의 재정비를 통한 변경, 관계행정기과의 장과 협의 후 건축 및 도시계획위원회 심의를 거치는 변경, 관계행정기관의 장과 협의 없이 건축 및 도시계획위원회 심의를 거치는 변경과 이러한 절차없이 허가권자가 바로 변경하는 것으로 구분하고 있다.

여기서 도시계획조례로 정하는 경미한 변경(종전 도시설계의 경미한 변경과 유사한 내용)의 경우는 건축위원회나 도시계획위원회 심의없이 임의 변경이 가능하도록 되어 있는데 옳은 것인지 생각해 볼 필요가 있다.

바람직하기는 도시설계와 마찬가지로 자치구 건축위원회 심의에서 변경가능여부를 결정하는 것이 당초의 승인된 계획기조를 유지하는데 도움이 될 것 같다.

다른 하나의 문제는 경미한 변경의 종류에 공동개발이나 최대개발 규모의 변경 사항이 누락되었다는 점이다. 지구단위계획에서 개별 건축물의 개발규모를 결정 짓는 수단으로 공동개발이나 최대개발규모를 제한하는 기법을 사용하고 있는 현실을 감안한다면 문제가 아닐 수 없다.

경미한 변경의 종류를 열기하고 있기 때문에 여기에 포함되지 아니하는 변경은 중요한 변경이 될 수밖에 없고, 중요한 변경은 건축위원회와 도시계획위원회의 심의를 받아야 한다. 그렇게되면 건축허가를 담당하는 일선 자치구에서는 엄청난 민원에 대한 부담을 안게 된다.

5. 새로운 계획기법의 개발

종래의 도시설계나 상세계획은 규제일변도의 기법과 수단뿐이었다. 대부분 민간부문에서 부담하도록 되어있다. 그리고 과대한 개발, 개발 최종 목표에만 집착하여 계획되었기 때문에 실제 운영과정에선 많은 문제가 제기된다. 서울시에서는 종래와 다른 새로운 수단과 기법을 동원한 몇가지의 실험을 하고 있다.

● 인사동 도시설계

대표적인 사례로 인사동에 대한 도시설계를 들 수 있다.

일반상업지역인 인사동은 주변엔 이미 고층 대형 건축물들로 둘러있다. 이들에게 4∼5층의 상가로 제한하고, 특정한 용도만 입지하도록 하며, 필요한 곳에서는 한옥과 좁고 구불구불한 미로형의 골목길을 유지케 하려 한다면 규제만으로 주민들을 설득할 수 없다.

문화예술진흥법에 의한 문화지구의 지정과 도시설계지구를 병행 지정하여 규제에 따른 건폐율 완화, 개별 주차장의 면제와 공동주차장의 확보 등에 대한 건축적인 인센티브와 제세공과금의 면제, 한옥보전시에 유지관리비의 지원 등 금전적인 인센티브를 동시에 강구함으로 도시설계의 효율성을 증대시키려한다.

이것이 성공적일 때 인근의 가회동 한옥마을에 대한 환경개선사업에도 적극 도입할 것이다.

● 기성상업지 환경개선을 위한 도시설계

또 하나의 사례는 광진구 건대 입구 의류상가가 밀집된 골목길에 대한 환경정비사업을 위한 도시설계를 들 수 있다. 상업활동이 진행중인 곳에서의 개발은 현실적으로 불가능하다. 대부분의 도시설계가 신축개발위주로 계획되어 있다. 이 경우 증·개축이나 대수선을 통해서 환경을 개선하고자 할 경우 도시설계 내용이 걸림돌이 되어 오히려 지역을 퇴화시키는 역할을 하게된다.

해당 지역 주민들이 적극적으로 동참하는 것을 전제로 행정기관에서 공공분야 환경개선비용을 부담하고, 상가환경 개선을 위해서 필요한 비용은 개인에게 저리융자하여 단기간에 환경개선이 가능하도록 하는 실험적인 도시설계를 추진하고 있다.

여기에는 전문디자이너와 상권분석을 위한 마케팅 전문가 등이 도시설계에 참여한다. 주민들의 의견을 최대한 반영할 것이다. 설계 초기단계에서부터 환경개선 작업에 이르기까지 주민과 전문가가 함께 의논하고 개선안을 만들 것이다.

앞으로 성신여대와 이화여대앞 기존 상가에 대해서도 이러한 방법으로 환경개선을 추진하려 한다.

이들 새로운 도시설계의 특징을 크게 정리하면 Give & Take, 주민참여, Step By Step이라 할 수 있다.

규제일변도에서 실질적인 인센티브를 강구하는 Give & Take, 주민이 계획에서부터 실현단계까지 주도적으로 참여하는 주민참여, 최종 개발목표에서 현실을 반영한 중간단계의 환경개선안을 실현시키는 Step By Step작전이 얼마나 주효할 것인지는 기대해 볼만하다.

(한국도시설계학회 세미나 발표문 / 2000.5.25/지구단위계획의 이해와 활용)