| 원활한 지구단위계획 운영을 위한 제언 |
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| 작성자 :
윤혁경 | 등록일 : 2001-11-21
| 조회수 : 195
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□ 서 론
종전의 도시설계와 상세계획이 지구단위계획으로 통합됨으로 지금까지의 혼란스러 움을 어느 정도 해소해 줄 것이다. 건축과 도시계획(토목)분야 각각의 시각에서 운영 되어진 두 제도의 조직, 서울시에서는 통합되었다. 문제는 사고가 다른 두 조직의 통 합으로 처음에는 다소 마찰이 있을 것이다. 그러나 같은 시각으로 통일되기까지는 그 리 오랜 시간이 필요하지 않을 것 같다. 아직 조직이 정비된 지 얼마 지나지 않아 다 소 미비한 점이 없지 않지만 서울시에서는 최선을 다하고 있으며, 앞으로 상당한 성 과가 있으리라 본다. 지금 당장 몇 가지 어려움이 있다. 이를 위해 검토중인 사항을 살펴보면 다음과 같다.
1. 지구단위계획 대상의 조정
지구단위계획 대상 구역이 너무 포괄적으로 넓어서 모든 것을 지구단위계획으로 해 결하려하는 경향이 없지 않다. 그러나 지구단위계획을 일반해로 도시를 관리하기에 는 상당한 어려움이 있다. 공무원 조직과 용역기관의 인적자원이 풍부하지 않기 때문 에 반드시 필요한 곳에서만 지구단위계획구역을 지정하는 것이 바람직할 것이다. 지 구단위계획은 특수해로 풀어야 할 곳에만 지정되는 것이 옳다. 가령 용도지구는 지구 단위계획을 수립할 수 있는 곳이지만 미관지구나 경관지구 등의 지구는 보편적인 기 준으로 운영되는 것이 좋을 것 같다. 다만, 미관지구 중에서도 특별히 지구단위계획 을 수립할 필요가 있다면 특정구역을 지정할 수도 있을 것이다.
그러나 수변경관지구, 조망권 경관지구, 문화지구, 보행우선지구, 사적건축물보전지 구 등 특수한 성격을 지닌 지구에 대해서는 지구단위계획으로 운영할 수도 있을 것이 다.
최근 나홀로 아파트(건축부지 200m이내에 4층 이하 건축물이 70%이상 입지한 경우 )나 재건축(서울시에 20년 이상 지난 공동주택은 340개 단지에 약 15만 가구가 있음 )으로 건립되는 경우 지구단위계획구역을 지정할 수 있도록 되어있으나 자치구청장 이 재량으로 지정치 아니할 경우 문제가 제기될 수 있으므로 서울시에서는 의무적으 로 지구단위계획구역을 지정케 할 계획이다. 다만 재건축의 경우, 단지 면적이 1만㎡ 이상이거나 건립되는 세대가 300세대이상인 경우, 나홀로 아파트 기준에 해당되는 재 건축 단지와 준공업지역안의 공장 이적지(56만㎡)는 의무적으로 구역으로 지정하고, 나머지는 자치구청장의 재량에 맞겨 필요한 경우에만 구역으로 지정할 수 있게 하려 한다.
2. 주민제안을 통한 아파트 지구단위계획
재건축 등 아파트 건립지에 대한 구역의 지정은 자치구청장이 능동적으로 할 수 없다. 어느 위치의 아파트가 언제 재건축될 것인지 알 수 없고, 또한 구역으로 지정했을 경우 3년 이내에 계획을 수립해야하기 때문에 비용과 기간 등에 있어서 도저히 불가 능하다는 점이다. 결국, 건축을 추진하는 주민들이 스스로 계획을 수립하여 구역을 지정해 달라고 주민제안을 할 수밖에 없을 것이다. 그렇다면 어떤 절차로 어떻게 주 민제안을 할 수 있을 것인가를 주민들에게 알려야 할 필요가 있다.
서울시에서는 운영과정과 작성방법 등에 대한 안내서를 조만간 자치구에 통보할 예정이다. 재건축의 대부분이 시공자가 먼저 선정되어 시공자가 주도적으로 사업을 추진하는 현실을 감안할 때 그들이 작성하는 개발계획안이 서울시에서 수용할 수 없 는 최대기준까지 요구할 개연성이 상당히 있다고 본다. 이 경우 서울시와 주민간의 대립으로 민원이 발생할 우려가 많고, 지역주민들은 실현되지도 못할 허황된 계획(안 )에 현혹되어, 무리한 사업을 추진하거나 토지가의 앙등, 사후 개발규모의 제한에 따 른 개발비용 부담율의 증가 등 사업추진에 지장을 초래 할 요인이 있어 서울시에서 주민들 스스로 계획을 수립시 개발규모 등이 예측 가능하도록 한 가이드라인, 소위 「공동주택 건립을 위한 지구단위계획수립 지침」을 작성하려 한다.
3. 과거에의 반성, 그리고 새로운 출발
도시설계가 도입된 지 20년, 상세계획은 10년이 다 되었다. 그러나 지금까지 이에 대 한 평가가 한번도 없었다는 점이다. 물론 도시설계는 1995년 재정비시에 어느 정도의 평가가 있었다고 보지만 진지한 분석이 없었다는 점이다. 상세계획의 도입이 도시설 계의 잘못과 반성에서 출발했어야 한다. 그러나 이에 대한 검정과정 없이 도입된 상 세계획은 도시설계와 차별 없이 운영되어짐으로 혼란만 초래하게 되었다. 새로운 제 도의 도입에 대한 당위성이 없었다고 보아야 한다. 두 제도가 통합된 것이 그 증거가 아니겠는가.
이제 새로운 지구단위계획이 또 다시 잘못의 전철을 밟아서는 아니된다. 지금까지 운 영되어온 도시설계와 상세계획에 대한 운영과정을 분석·평가하고, 새로운 운영 모델 을 개발하고자 한다.
4. 종래의 도시설계가 현행 도시계획법령(조례 포함)과
다를 경우의 운영방안
도시계획법 부칙에 따르면 종래의 도시설계는 개정된 지구단위계획으로 보도록하면 서 현행 도시계획법령에 따르라고 한다면 이는 법령상의 모순이 생긴다. 기준이 하향 된 현행법령에 따를 경우 인센티브로 운영되던 공공기여 수단이 사라지게 되어 도시 설계의 목적이 상실되기 때문이다. 서울시에서는 도시계획조례에서도 기존의 도시설 계 내용이 현행법령에 적합하도록 요구하면서 다만, 준주거지역의 용적률에 한하여 2003.6.30까지 500%로 인정(건축허가 신청시 도시계획위원회 심의를 받은 경우에 한 함)하도록 하고 있을 뿐이다.
문제는 도시설계지침을 현행법령에 적합하게 변경하는 것은 현실적으로 어려움이 많 다는 점이다. 재정비에 따른 엄청난 비용과 기간이 필요하기 때문이다. 그리고 앞에 서 설명한 것처럼 인센티브를 두고자 할 경우 기준 용적률을 더욱 하향 조정해야만 가능한 것이기 때문에 주민들의 동의를 얻기가 사실상 불가능할 것이다. 극단적인 경 우는 지구단위계획구역의 해제를 추진하는 경우도 있을 것이다.
기존 도시설계 내용중 도시계획법에서 정하는 경미한 변경(서울시장의 변경과 구청 장의 변경) 이외의 사항(권장 사항 등)에 대한 변경은 해당 도시설계 운영지침에서 건축위원회 심의를 통하여 조정하도록 하고 있다. 그러나 이를 경직되게 운영하면 경 미한 사항으로 열거하지 아니한 사항은 원칙적으로 중요한 변경 사항이 되어 사실상 변경 자체가 불가능할 수도 있다.
이에 따라 이를 조속히 정비하여 종전 도시설계 내용중에서 운영지침만이라도 현행 법령에 적합하게 재정비하도록 해야 할 것이다. 서울시에서는 표준 통일안을 마련하 여 시 도시계획위원회 자문을 받아 자치구로 통보하면, 자치구에서는 지구단위계획 변경절차를 이행하도록 할 것이다.
5. 경미한 변경에 대한 운영의 경직성
종전 건축법에서는 건축물 높이의 30/100이내의 증감, 건축선 등의 0.5m이내의 변경, 공동개발계획의 변경, 주차출입구의 변경 등 10개 항목에 대하여는 경미한 변경으로 정하고 자치구 건축위원회 심의를 거쳐 도시설계를 변경(1999년 6월부터 2000년 6월 사이 자치구에서 처리한 경미한 변경건은 100여건이 넘음)할 수 있도록 함으로 큰 불 편을 겪지 않았다가 지구단위계획으로 바뀌면서 주차출입구 위치 변경은 구청장이 높이의 1/10이내의 변경, 건축선 등의 0.5m이내의 변경, 공동개발계획의 변경 등 대부 분의 변경이 시장의 권한으로 됨에 따라 최소 3개월에서 6개월 이상 변경에 따른 시 간(변경에 따른 입안→주민의견 청취→구 도시계획위원회 자문→시 협의→시 건축위 원회 의견 청취→시 도시계획위원회 심의→지구단위계획의 결정 및 고시)이 필요함 으로 많은 불편이 예상될 것이다.
이는 많은 사람들(주민과 이일을 추진하는 건축사)로부터 원성의 대상이 될 것이다. 앞으로 조례와 도시계획법시행령 등의 법령개정이 따라야 할 것이다. 바람직한 개정 안을 마련하고자 한다.
6. 지구단위계획 소위원회의 위상
지구단위계획의 큰 특징으로 구역을 지정하고 계획을 수립하는 절차가 엄격하게 강 화되었음을 들 수 있다. 그리고 그 대상도 엄청나게 늘어났다고 본다. 20년 이상된 공 동주택 단지만 하더라도 340여개 단지(15만가구)에 이르고, 여기에 나홀로 아파트까 지 포함한다면 600여개 이상이 예측된다. 앞으로 이들이 주요 지구단위계획구역 대상 이겠지만 구역지정과 계획수립, 변경 등에 따른 건수를 합친다면 아마 수천 건에 이 르게 되고, 이를 모두 도시계획위원회 심의를 거쳐야만 하기 때문에 도시계획위원회 에 상당한 부하가 걸릴 것이다.
종래 1∼2개월에 1회 열리던 관행을 생각한다면 도저히 감당할 수가 없을 것이다. 아 마 매주 1회 도시계획위원회를 개최한다하더라도 소화시키기에는 역부족일 수도 있 다.
서울시에서는 지구단위계획만을 다루기 위한 도시계획소위원회를 두고 있다. 여기에 전권이 위임( 법률적인 자문을 거쳐 전권이 위임될 수 있는지 검토 중)된다면 매주 심 의를 통하여 최대한 빠른 시간 안에 처리할 수 있게 하는 것이 옳을 것 같다.
뿐만 아니라 건축계획과 관련된 경우 건축위원회 의견 청취를 거쳐야 하는데 필요하 다면(법적인 문제가 없다면) 도시계획소위원회와 동시에 개최하는 방법도 있을 수 있다. 관련 법령이 다르고 위원회의 성격이 다르기 때문에 동시에 한 장소에서 개최 하는 것이 무리가 있을 수 있으나 각각의 위원회의록을 따로 정리만 할 수 있다면 두 번 개최할 것을 한번 개최함으로 불편을 줄이고 시간도 절약할 수 있을 것이다. 절차 에 매달리는 것 보다 그 내용에서 더 큰 것을 찾는 일이 실리라고 본다.
7. 지구단위계획수립에 따른 주민 참여 프로세스 구축
지금까지의 지구단위계획(도시설계와 상세계획)은 그 수립과정에서 주민들의 참여 를 소홀히 다루어 왔다. 비용과 시간상의 제약 때문이라고는 하나 무제한의 주민 참 여를 허용할 경우 무리한 주민요구사항을 조정하기가 귀찮다는 이유와 공람만으로 주민참여기회를 부여했다는 종래의 관행이 타성에 젖어 형식적인 기회만 부여하고 있는 실정이다.
형식적인 설명회 한번 없이 공람·공고만으로 확정한 도시설계가 37%(24개지구)에 이 른다면 할말을 잊는다.(2000년5월 현재 승인된 65개 도시설계를 대상으로 조사한 결 과/지구별 설명회 37%, 지구별+블록별 설명회 18.5%, 블록별 설명회 7.7%) 아무리 잘 만든 계획일지라도 주민 참여없이 만든 계획은 실현 가능성이 없다. 계획은 원래 규 제인데, 주민 동의 없는 규제가 성공한 사례는 그리 많지 않다는 점을 기억해야 한다.
건대패션거리를 지구단위계획으로 수립 중에 있는데 그 계획엔 주민들의 참여를 원 칙으로 하고 있다. 주민들은 의사 표시에 매우 서툴기 때문에 도시연대로 하여금 마 을학교를 개설하여 이해관계가 다른 주민 조직체를 하나로 만들도록 유도하고, 그들 스스로 마을의 문제를 짚어 내도록 하여, 개선 방안에 대해서도 전문가에게 확실히 전할 수 있는 훈련을 먼저 시켰다. 처음엔 어려웠지만 회를 거듭할수록 스스로 문제 를 찾아내고, 스스로 해결 방법을 찾아가는 것이었다. 전문가는 조언만 해주면 될 정 도였다.
디자인을 결정하는 것도, 차 없는 거리를 만드는 것도, 공사의 시점도 주민들 스스로 결정하게 함으로 향후 수립된 계획의 집행성을 확보할 수 있을 것이다.
계획의 결과물도 중요하지만 계획수립을 위한 process의 중요성을 더 확보하려 한다 . 이는 행정기관과 용역자의 관행과 타성을 벗어버리지 않으면 이룰 수 없는 일이다. 그러나 3년의 기간을 잘 활용한다면 충분히 달성하고도 남을 것이다.
8. 실무 용역자와 담당공무원의 전문성 확보
감독은 시공자 보다, 설계자 보다 뛰어나야 한다. 그래야 잘못을 적발할 수가 있고, 문제가 생겼을 경우 해결방안을 제시할 수 있을 것이기 때문이다. 그러나 지구단위계 획과 관련한 전문성을 지닌 공무원이 그리 많지 않다는데 심각성이 있다. 용역자가 만든 계획안의 기호마저도 읽을 수 없는 자라면 이는 문제가 아닐 수 없다. 도시가 무 엇인지? 무엇을 위해 지구단위계획을 수립해야 하는지? 문제와 대안에 대해 이해하 지 못한 자가 감독을 하는 한 그 계획의 결과는 뻔할 수밖에 없다.
그러나 당장 공무원의 전문성을 확보한다는 것은 현실적으로 대단히 어렵다. 보직이 동이 잦고, 더구나 장기적인 계획을 수립하는 업무에 대해서는 기피하기 때문에 경력 이 낮은 자가 귀찮아하며 맡아 할 경우가 대다수라 해도 과언이 아니다. 교통전문직 이나 사회복지요원처럼 도시문제를 다룰 줄 아는 전문직 공무원의 채용이 바람직하 지만 당장 해결될 문제는 아니다.
용역자 역시 마찬가지다. 지금까지 서울시에서 추진된 도시설계 및 상세계획 경험이 있는 업체는 25개에 불과하다. 그들 또한 종래의 사고에 젖어있기 때문에 사고를 바 꾼다는 것은 쉽지 않으리라 본다. 자질 또한 문제다. 낮은 임금으로 우수한 자를 확보 하기가 쉽지 않기 때문이다.
일단 서울시에서는 용역자와 공무원 두 집단을 하나로 묶어 교육과 워크샵을 통해 공 통된 인식을 갖고자 한다. 물론 이는 획일화 될 수 있다는 점에서 대단히 위험한 발상 일 수 있으나 지금의 상태로 계속 갈 수는 없지 않은가.
□ 마치는 글
모든 것을 한꺼번에 해결할 수는 없다. 솔로몬이라 할지라도 말이다. 부부가 같은 생 각 같은 행동을 하기까지는 10여년이 지나야 된다고 한다. 시작단계에서 완벽을 구한 다는 것은 욕심일 뿐이다. 인내하면서, 격려하면서, 협조하는 가운데 성공하길 다 함 께 노력해야 한다. 전문가 그룹, 용역자, 공무원, 시민들 모두가 문제만 제기하지 말 고, 대안도 함께 제기해주길 바란다. (2000.12)
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