□ 서문?

도시는 살아있는 생물체로서 예측을 하기가 쉽지 않다. 사회학자나 도시계획가, 건축가들이 예측하고 계획을 수립하지만 모든 것이 계획대로만 되지 않는다는 점이다. 그 동안 우리는 실패와 성공사례를 직접 경험했었다. 그런 점에서 앞으로 건축행정이 어떤 방향으로 나갈 것인지 점쳐 보는 것은 결코 무익하지 않으리라 본다. 서울시의 경관정책을 비롯하여 2008년에서 2012년까지 이산화탄소(CO2) 발생량을 1990년보다 5.2% 수준으로 감축토록 요구하고 있는 기후협약 회의 소식 등을 통해 향후 건축에 미칠 영향 등을 예측해보고자 한다.

□ 주택 현황과 향후 주택공급 목표

1. 서울의 인구 전망?

서울의 총인구는 1996년말 현재 1천47만명으로 1992년의 1천97만명과 비교할 때 매년 0.54%로 지속적인 감소추세를 보이고 있다. 통계청 자료에 의하면 2000년에는 9천981만명, 2003년에는 9천865만명으로 예측하고 있다. 반면에 서울주변의 위성도시는 증가함으로 수도권 전체의 인구비중은 2003년까지 46.8% 정도를 차지할 것으로 예상된다.

※자료: 통계청/「1970-2020 시도별 추계인구」/1988

2. 서울의 주택 현황

1998년말 현재 서울의 주택보급율은 70.8%이다. 278만2천가구가 196만8천호의 주택에 거주하고 있다. 그 중 단독주택이 32.8%, 공동주택이 62.8%(아파트가 84만2천643호로 전체의 42.8%)를 차지한다. 그러나 다가구주택이나 상가주택수를 합하면 실보급율은 89.4%이고 오피스텔까지 합한다면 90%를 상회한다.

1999년 현재 시행중인 택지개발예정지구는 총 13개지구 308만㎡이며, 2004년 상암지구가 완료되면 서울시가 계획한 택지개발사업이 종료하게 된다. 강서구 마곡지구 등 745만㎡정도의 택지가 있지만 대부분 군사시설보호구역으로 지정되거나 양호한 자연환경과 인접하고 있어 극히 제한적인 개발이 될 수밖에 없다.

4. 향후 서울시 주택공급 목표

2011년 서울 도시기본에 의하면 매년 7만호의 주택을 공급하여 목표 연도에 85.2%의 주택보급율을 확보하는 것으로 되어 있다. 수도권의 경우는 신규 택지개발사업을 통하여 주택이 공급되겠지만 서울의 경우는 재개발·재건축사업을 통해서만 주택을 공급해야 하는 실정이다. 그러나 종래의 재개발·재건축 방식대로 주택을 공급한다는 많은 도시문제를 유발시킴으로 이를 재고하지 않으면 안 된다고 본다.

□ 재개발·재건축의 문제?

1. 주택 200만호 정책?

노태우 대통령의 선거공약으로 주택 200만호를 건립하였다. 주택난 해소에는 일조를 하였으나 도시환경에는 많은 문제점을 노출시켰다. 목표를 달성하기 위해서는 다소간의 환경이나 경관의 훼손은 큰 문제를 삼지 않았었다. 당시 일반주거지역의 용적률 300%를 400%로 완화하고, 공동주택 동간 떨어지는 거리도 1.25배에서 1.0배로 완화함으로 재개발·재건축이 무분별하게 이루어졌다.

재개발사업의 경우 용적률 변천과정을 살펴보면 1980년대에는 100%, 1983년 이후에는 200%정도로 1988년 이전까지만 하여도 건립 용적률이 200-250%가 대부분이었다. 200만호 건립정책으로 건립된 106건중 87건이 250%이상이었다. 그 중 300%가 넘는 경우도 33건이었으며 가장 높은 곳은 답십리 6지구의 경우는 384%의 용적으로 건립되었다.

※ 서울시주택개량 재개발연혁연구/시정개발연구원/1996/표에서 발췌정리

2. 경제환란과 부실시공 근원의 제공?

주택 200만호 건립의 부정적인 면으로 오늘날의 경제 환란의 직접적인 도화선이 되었다는 점이다. 건설분야 인력난은 제조분야의 인력 이동을 불러왔다. 일반 인부의 일당이 5만원대에 육박하자 월 50만원 정도인 제조분야 임금에 만족하지 않고 많은 사람들이 건설분야로 직장을 바꿨다. 유흥업소마져 범람하면서 제조부문의 근로자 이탈로 임금 인상의 악순환을 불러왔다.

임금 인상은 제품원가의 상승을 불러와 세계시장에 살아날 수가 없었다. 봉제와 직조, 신발부문 등 손이 많이 가는 제조업은 이내 문을 닫고 말았다. 이의 파급효과는 만만치가 않았다. 1997년12월에 닥쳐온 IMF사태는 급작스럽게 찾아온 것이 아니었다. 이미 오래 전에서부터 잉태되고 있었던 것이다.

또 하나의 문제는 최근까지 해소되지 아니하는 부실시공 풍토가 그 때에서부터 시작되었다는 점이다. 공기를 맞추기 위해서는 실력에 관계없이 현장에 배치하였다. 제대로 된 교육을 받은 바도 없고, 몇 군데 현장을 거치면서 바로 책임자로 인정받는(?) 시절이었다. 지금까지도 그 당시 기술자들이 기술자 행세를 하고 있다는 점은 매우 우려할만한 일이 아닐 수 없다.

□ 경관과 환경에 대한 문제 제기

그 동안 서울시에서 이루어진 재개발·재건축은 도시전체에 대한 기간시설의 확충 없이 점적 개발로 이루어짐으로 도로·교통·공공시설에의 과부하 초래, 청소·쓰레기·수도 등의 환경문제 유발, 자연환경·도시 경관 훼손 등 부정적인 면이 적지 않았다.

많은 사람들이 이에 대한 문제를 제기하기에 이르렀고, 다각도의 개선방안들이 쏟아지기 시작했다.

1. 남산외인 아파트의 폭파

그 대표적인 사례로 1994년11월20일 남산 외인아파트를 폭파한 사건을 들 수 있다. 서울시가 엄청난 예산을 들여 2동 427세대를 매입하여 폭파한 것은 도시경관을 중요성을 부곽시킨 매우 중요한 사건이 아닐 수 없다.

생산이 미덕인 시절에는 상상을 할 수 없는 일이었다. 하지만 국민 소득이 1만불에 육박하면서 도시환경과 경관에 대한 시민의 욕구 또한 높아졌다. 특히 서울시민에게 남산의 상징성은 엄청난 것이었다.

이는 도시경관에 대한 관심을 행정이 의지적으로 표출한 사건임에 분명하다.

2. 용적률의 축소조정

두 번째 가시적인 조치로 그 동안 일반주거지역 안에 400%인 용적률을 300%로 하향 조정한 사건을 들 수 있다. 1998년4월10일 서울시 건축조례를 개정한 것이다.
물론 그 전에 건축심의 등을 통해서 어느 정도의 용적은 조정하였지만 건축심의를 통하여 조정한다는 것은 한계에 부닥칠 수밖에 없었다.

3. 공동주택 심의규칙의 제정

서울시에서는 1993년부터 1997년까지 도시경관 관리방안을 시정개발연구원에 의뢰하여 3차례 연구보고서를 만든바 있다. 여기서 한강변의 판상형 아파트, 북한산 등 산자락을 파헤치면서 건립하는 문제, 자연경관의 조망을 차폐하는 배치, 장변형 판상의 아파트 등에 대한 문제를 제기하고, 이의 개선 방안을 제시하기에 이르렀다.

이를 바탕으로 1996년11월 「공동주택 지표적 심의기준」을 마련하여 운영함으로 종래의 공동주택에 대한 인식을 변화시켰다.
그 내용을 보면 공동주택 1동의 입면적을 3천㎡내지 3천5백㎡로 제한하여 과대한 건축물이 들어서는 것을 억제하고, 입면 차폐도를 두어 동간 거리를 최대로 하여 개방감을 확보하고, 구릉지변의 고도에 따라 층수를 차등 제한하는 등 경관확보 방안을 강구하고 있다.
1999년3월에는 이를 보완하여 「서울특별시 건축위원회 공동주택 건축심의에 관한 규칙」으로 제정 운영하고 있다.

4. 안전진단 절차 강화

20년이 경과하면 재건축을 할 수 있다는 주택건설촉진법 재건축기준은 문제가 있는 규정이다. 철근 콘크리트 건축물의 수명을 20년으로 잡았다는 것에서부터 문제가 있는 것이다.

1996년말 현재 20년 미만의 재건축이 64.4%(298건)나 차지하고 있으며, 15년 미만의 경우도 24.8%(115건)나 되었다.

재건축의 판정을 안전진단을 전제로 하고 있지만 사업주로부터 제공된 비용으로 실시된 안전진단 결과에서 안전진단 가능여부를 결정한다는 것은 처음부터 불가능한 장치였다. 요식적인 절차에 불과했다.

서울시에서 이의 개선 대책으로 허가권자가 지정하는 자가 안전진단을 하게 함으로 공정성과 신뢰성을 확보하도록 주택건설촉진법을 개정을 건의하여 1998년4월30일 반영되었다.

5. 불량주택 재개발 기본계획의 수립

서울시의 주택재개발구역은 모두 283개 구역 13.37㎢이다. 이는 시가지 면적의 3.5%에 불과하지만 주택 공급에 상당한 기여를 하고 있다. 50.2%인 142개 구역은 이미 사업이 완료되었으며, 104개 구역(36.7%)이 시행중이고 31개 구역(10.9%)은 미시행지구로 남아있다.

※'97.12말 현재/주택재개발과 자료

실례를 들면 성동구 금호동 일대는 38개 재개발지구가 산발적으로 지정되어 있고, 사업의 시행도 각 지구별로 추진됨으로 공공시설 등 필요한 도시기반시설을 체게적으로 확보하지 못함으로 교통 정체지역으로 변하고 말았다. 재개발 전 1만5천634가구이던 것이 사업완료 후에는 3만9천911가구가 되어 무려 2만4천277가구가 증가되었음에도 그에 걸맞는 공공시설 등 도시기반시설을 확보하지 못했기 때문이다.

서울시에서는 이러한 문제점을 해소하기 위해서 재개발사업이 예측되는 352개소를 미리 정하여 체계적이고 종합적인 도시관리하기로 하였다. 앞으로는 지정된 이외의 지역에서의 재개발사업을 승인하지 않기로 하였다. 지구의 입지여건에 따라 구릉지와 역세권을 구분하여, 건립 용적률을 180%에서 220%로 제한하고 있음을 눈여겨보아야 할 것이다.

6. 도심 재개발기본계획의 수립

서울의 도심재개발구역은 모두 457개 구역 1.95㎢로 서울시 시가지면적의 0.5%밖에 되지 않지만 대부분 도심부에 위치함으로 그 중요도가 매우 높다. 이중 177개구역이 사업이 완료되거나 시행중이고, 280개 구역 1.14㎢이 미 시행지역으로 남아있다.

그 동안의 개발위주의 정책으로 역사성 있고 정취있는 장소를 철거하거나 크기나 형태가 주변과 부조화를 이룰뿐더러 도심기능의 다양성이 상실되는 장소성의 훼손, 사업의 장기화에 따라 도심 갱신기능을 잃고 있으며, 고층·고밀 개발로 인한 도심환경의 악화로 서울시에서는 이들 남은 280개 구역에 대하여 재정비계획을 수립하고 있다

전체적인 토지이용계획을 다시 수립하고, 하향된 기준 용적률을 정하고 공공의 기여도에 따라 인센티브를 받아 1000%(상업지역)까지 허용하되, 주요 조망축 확보를 위하여 최대 건축 높이를 90m(20층 이하)로 제한하고, 역사유산은 철거 재개발보다는 보전재개발 수법을 적용하는 내용으로 검토 중 에 있다.


7. 아파트지구 개발기본계획의 수립


잠실, 반포, 청담·도곡, 암사·명일, 화곡 등 5개 저밀도 아파트지구는 5만세대가 거주하고 있으며, 건립된 지 20여 년이 넘고, 일부 아파트의 경우는 아직도 연탄을 사용하고 있는 등 주거환경이 매우 열악하여 재건축을 추진 중이다.

당초 5층 저밀도로 계획된 5개 지구를 고밀도 개발이 가능하도록 개발계획을 변경수립하고 있는데 서울시의 입장에선 주변에 미치는 환경영향을 최소화하는 선에서 계획을 수립하려 하고 있고, 해당지역 주민들은 개발이익이 침해되지 않기를 원함으로 의견 조정이 쉽지 않다.

공공용지율은 공원·도로·학교 등 공공용지를 추가로 4.9%를 확보케 하여 23.3%가 되게 하였고, 반대로 주택용지가 78.74%에서 73.24%로 줄어들게 되었다. 그 상태에서 270%의 용적률을 허용하되 경관심의를 통하여 도시스카이라인을 조정하게 하였다.

이를 위해 교통영향평가를 비롯하여 환경영향평가, 인구영향평가를 실시하여 그 내용을 계획에 반영하였다.

그 외에도 택지개발사업이나 재개발사업, 주택지조성사업 등이 완료된 지 10년이 지난 지역에 대해서는 도시설계구역으로 지정하여 계획적으로 관리하기로 1999년2월28일 개정 건축법에 반영하였다. 이에 따라 강남구 개포 택지개발사업 완료구역 4.9㎢에 대해서 1999년10월 도시설계구역으로 지정하였다. 대부분 아파트단지로 형성된 개포지구에 대한 장기적이고 종합적인 개발계획을 2000년부터 수립할 예정이다.

서울시는 아파트지구처럼 계획적 개발이 이루어지도록 유도할 것이다.

□ 경관과 환경을 고려한 향후 전망?

1. 복지주거기준의 제정

1997년7월 서울시에서는 최저주거기준에 대한 연구를 하여 발표한 바 있다.

앞으로 이를 바탕으로 주택 정책을 수립할 것이다. 그 내용을 보면 4인 가족을 기준으로 최저 40㎡이상의 전용면적을 확보하고, 제1 유도기준으로 60㎡, 제2 유도기준으로 85㎡로 하는 복지주거기준을 제시하고 있다.

참고로 일본의 경우 최저기준은 50㎡, 제1 유도기준은 61.2㎡, 제2 유도기준은 85.1㎡로 하고, 따로 도시형은 91㎡로 정하고 있다.

2. 「Agenda 21」과 「서울의제 21」

1990년 UN에서는 지속 가능한 미래를 위한 세계대회를 개최하여 「Local Agenda 21」계획을 추진키로 의결하고, 1992년 UN이 주체가 되어 브라질 리오데자네이로에서 열린 지구정상회의에서도 「Agenda 21」을 채택, '지속 가능한 개발'을 노력하기로 의결하였다.

서울시에서도 이에 참여하기로 하고 1997년6월 「서울의제 21」을 작성 시민에게 선포하고 UN에 보고하였다. 이와 관련하여 1996년5월20일 환경기본조례를 제정하고, 1996년6월5일 서울환경헌장을 제정하였다.

『서울의제 21』도시계획분야의 개선목표를 살펴보면 다음과 같다.
· 계획인구 목표를 환경친화성의 측면에서 재검토
· 서울의 환경용량을 충분히 고려하여 개발의 한계 설정
· 지역의 고유한 역사와 문화를 소중히 하는 도시계획
· 주민이 친숙하게 여기는 지역사회 중심지를 만든다는 내용인데 이를 위해서 재개발·재건축시 경관과 환경에 대한 기준을 한층 더 강화할 것이 분명하다.

3. 온실가스감축(기후협약 5차 당사국 회의)

1999년11월, 우리나라가 독일 본에서 열리고 있는 제5차 국제 기후변화협약회의에서 지구 온난화의 주범인 이산화탄소(CO2)의 조건부 저감 의사를 밝혔다.

동 회의에서 2008년에서 2012년까지 이산화탄소 발생량을 1990년 보다 5.2% 수준으로 감축토록 요구하고 있지만 각 나라마다 어려움을 않고 있다. 미국의 경우도 이산화탄소 발생량의 35%를 차지하고 있어 자국의 경제활동에 막대한 지장을 초래한다는 이유로 선뜻 참가를 꺼리고 있다.

우리나라는 아르헨티나가 제기한 2-10% 줄이겠다는 안과 비슷하게 제안하고 있으나 쉽게 결정될 일이 아니다.

만약 국제 기후변화협약회의에서 제기하고 있는 안대로 라면 현재의 산업활동의 50%이상이 위축될 것이 분명하다.
이산화탄소 발생량의 50%가 건축물의 건축을 위한 자재의 생산·유통·건설과정(23%)과 유지관리단계(23%)에서 발생하고 있는 점을 감안할 때 향후 어떤 형태로든지 건축기준이 강화될 수밖에 없다. 친환경 건축을 위한 제약사항이 적지 않을 것이다.

4. 친환경적 건축물의 설계요령

최근 건설교통부에서는 공공 건축물부터 환경 친화적인 설계가 이루어지도록 친환경 설계기준을 마련하고 있다. 건설기술관리법시행규칙의 개정에 따라 공공건축공사의 설계자 선정에 따른 평가기준의 하나로 「친환경적 건축물의 설계요령」을 작성 하려하고 있다. 2000년 초에는 제정될 예정이다.

동 내용을 살펴보면 지구환경 보전과 삶의 질 향상에 필요한 환경과 조화된 건축, 인간의 쾌적성 확보, 에너지 절약, 쓰레기 발생 억제, 재활용 확대를 위한 구체적인 기준을 정하고 있다.
향후 온실가스의 감축, 「Agenda 21」의 추진 등 주변 상황을 감안할 때 민간 건축물에 있어서도 친환경 설계가 필수적일 것이다.

6. 경관지구 지정 추진

2000년 초 전면개정을 목표로 추진중인 도시계획법 제34조 규정에 의하면 도시의 경관을 보호·형성하기 위하여 경관지구를 지정할 수 있게 되어 있다.

이를 위해서 서울시에서는 1993년부터 서울시정개발연구원으로 하여금 연구를 하게 하였으며, 앞으로 도시계획법이 개정되면 경관지구를 지정, 체계적인 도시경관관리를 위한 방안을 강구할 것이다. 남산과 북한산·관악산 일대와 한강변이 경관지구로 지정될 것이 유력시된다

경관지구로 지정되면 당연히 건축규제가 따를 수밖에 없다.

□ 사 족(蛇足)?

경제성장을 제일의 목표로 삼고 지난 30여년을 쉼 없이 달려왔다. 고도성장을 경험했었고 IMF도 경험하고 있다. 그 과정에서 주택의 문화가 어떻게 변화해 왔는지 곰곰히 되씹어보면 적지 않은 교훈을 얻게 될 것이다.

경제가 우리나라만의 문제가 아니듯이 환경 또한 우리나라만의 문제가 아니다. 「Agenda 21」과 온실가스의 감축 등 지구환경을 되살리자는 전 세계적인 움직임이 바로 우리나라의 주택정책에 어떤 형태로던 영향을 끼친다는 사실을 기억해야 한다.

환경과 경관을 고려한 정책들이 가까운 장래에 지금보다 더 엄격한 규제로 등장하리라 본다.

이를 대처하는 준비된 자세가 필요하다.
(포항제철 주최 스틸하우스 설계·시공 세미나 발표문 9911)