□ 不良住宅地의 形成?

불량주택지는 우리 나라의 역사적 상황과 밀접하게 형성되어왔다. 6.25를 기점으로 都市化가 가중되었다. 서울을 비롯한 대도시는 급작스런 인구증가로 기존의 주택만으로는 도저히 수용할 수 없어 도심이나 주변의 하천변이나 산비탈 등 국·공유지를 무단 점유하여 無許可 集團村, 소위 개미마을이나 달동네를 형성하게 된다. 이러한 불량주거지가 도심으로 변두리로 확산되면서 각종 도시문제를 야기하게 되었다. 빈번한 화재의 발생, 집중호우시의 집단 침수, 교통·도시계획·위생·도시미관 등의 문제에 대한 부담도 만만찮게 된다.

서울의 경우 이러한 문제의 해결대안으로 화재나 수재가 발생하거나 도시계획집행 등을 기화로 이들을 변두리에 强制 移住定着村을 만들었다. 1955년 10월 강북구 삼양동 일대 국유지 16,000평에 1,600세대 8,300명을 수용한 것이 최초의 정착촌이라 할 수 있다. 그 후 1972년까지 무려 98개 정착지에 무허가 건축물 48,718동 64,140세대 301,526명을 이주시켰다. 10평에서 15평정도의 국·공유지상에 허름하게 건축된 건축물의 수명은 그리 오래갈 수가 없었다. 개개 건축물에 대한 재건축으로 도시환경을 개선하기에는 현실적으로 불가능했다.

집단개발의 방법인 재개발사업이나 각종 도시계획사업을 통해 계속적인 정비가 이루어져 1997년 말 현재 27개 지구만 정착지로 남았다. 소멸된 71개 지구를 살펴보면 再開發事業으로 46개 지구가, 住居環境改善事業으로 6개지구가, 特定建築物陽性化事業으로 3개지구가, 기타 도시계획 등의 사업으로 16개지구가 소멸되거나 주거환경의 개선이 이루어졌다. 현재 남아있는 27개지구 중 6개 지구는 재개발사업 또는 주거환경개선사업을 추진중이다.

□ 再開發 方法의 變遷歷史

아파트로의 재건축이 재개발 형태로 정착된 것은 전두환 대통령이 집권한 후인 1983년 이후 도입된 합동재개발정책이 근원이다.

집단이주지의 환경개선을 위해 1967년 최초로 「서울시 板子집 陽性化對策」을 수립했지만 오래 가지 못했다. 1971년도에는 「現地改良事業」을 추진, 무단 점유된 공원용지나 국유 하천부지 등을 주거지로 편입시켜 주민자력으로 주거환경을 개선하게 하였다. 1973년 「住宅改良促進에 關한 臨時措置法」이 제정되고, 이들 불량주택지를 주택개량재개발구역으로 지정,「自助的 撤去再開發」이 시작하게 되었다. 해당 주민들이 기존 주택을 철거하면 서울시가 도로 등 도시기반시설과 택지를 조성 분양하고, 소규모 영세 건설업자들이 주택을 건립하는 것으로서, 주민들이 주택의 건립비용은 물론 국·공유지 拂下代金 撤去移住費 등을 함께 부담해야 함으로 실적은 좋은 편은 아니었다.

집단 불량주택지에 대한 법령의 제정과 구역의 지정 등으로 무허가 건축물의 발생은 현저히 줄어들게 된다. 더구나 1972년부터 시작한 항공사진측량은 집단적인 무허가촌의 발생을 막는 중요한 역할을 하였다.

주민부담을 전제한 재개발은 한계가 있을 수밖에 없게 되었다. 경제가 활성화되면서 재개발 사업을 적극적으로 추진할 제3섹타(시공자)가 등장하게 된다. 1983년이 깃점이다. 이주·조사·측량·설계·감리·건설비용 등을 선 투자하고, 건축 용적을 최대한 증가하여 개발이익을 해당주민들에게 돌려줌으로 본인부담 없이 아파트를 얻게되어 우후죽순으로 아파트 건립사업이 성행하기 시작했다.

이러한 高層·高密의 재개발방식은 세대수를 증가시켜 도시기반시설에의 과부하 초래는 물론 자연경관의 훼손 등 또 다른 도시문제를 야기하였을 뿐 아니라 세대별 규모가 중·대형으로 건립됨으로 기존 세대주는 물론 세입자 등의 再定着率이 사업구역마다 다소 다르지만 10 - 20% 이하로 떨어지고 있다는 지적이다. 결국 입주 불가능한 세대는 또 다른 열악한 주거지에 정착하게되어 여전히 도시문제로 부담의 대상이 되고 있다.

기존 세대주의 재정착률을 높이기 위하여 1989년 4월 1일 「都市 低所得住民의 住居環境改善을 위한 臨時措置法」을 제정하였다. 건축법·도시계획법 등을 완화하고, 도로·상하수도 등 기타 공공시설의 정비는 동 구역에서 매각된 국·공유지 불하대금으로 행하게 함으로 주민 스스로가 중·저층 주택을 개량하게 하였다. 이 사업은 50 - 60% 이상의 정착률을 보이고 있어 당초의 목적에는 부합되었지만 건축기준을 과다하게 완화함으로 지역의 슬럼화를 촉진한다는 또 다른 부작용을 낳고 말았다.

□ 住宅 200萬 戶 政策과 再開發政策?

서울시의 주택재개발구역은 모두 283개 구역 13.37㎢로서 서울시 시가지면적 382.51㎢의 3.5%를 차지한다. 면적상으로는 큰 비중이 아닐지라도 개발사업이 가장 활발히 일어나 건설경기의 부양원이 되었고 住宅普及率을 증가하는데 상당한 몫을 차지하였다. 283개 구역 중 50.2%인 142개 구역은 이미 사업이 완료되었으며, 104개 구역(36.7%)이 시행중이고 31개 구역(10.9%)은 미시행지구로 남아있다.

1988년 노태우 대통령이 취임하면서 「주택 200만 호 건립정책」을 발표하게 된다. 대표적으로 1990년 11월 일반주거지역의 용적률을 300%에서 400%까지 완화하였다. 隣棟間의 거리도 건물높이의 1.25배를 띄우도록 하였으나 1985년 10월 1배로 완화하였다.

재개발사업구역의 경우도 마찬가지였다. 1990년대 건립된 35개 재개발구역의 평균 용적률은 264%였다(주택재개발과자료/ 1998). 시대별 용적률의 흐름을 살펴보면 1980년대에는 100%, 1983년 이후에는 200%정도였으며, 1988년 이전까지만 하여도 건립 용적률이 200-250%가 대부분이었다.
200만호 건립정책으로 106건의 재건축이 활발하게 추진되었는데 그 중 87건이 250%이상이었다. 300%가 넘는 경우도 33건이었으며 가장 높은 곳은 답십리6지구의 경우는 384%의 용적으로 건립되었다.

이러한 밀도증가로 추진된 재개발사업은 여러 가지 도시문제를 만들기 시작했다. 도로, 교통 등 도시기반시설에의 부담을 과중시킴은 물론이고, 학교, 공공시설, 문화시설 등에의 욕구를 충족시켜야 하는 부담을 안게 된다. 결국 이러한 모든 것들에 대한 社會的費用은 재개발구역 이외의 사람들이 나누어 부담케 되는 모순이 계속될 수밖에 없었다.

재개발구역의 대부분이 표고 40m이상 10°이상의 구릉지·산지 등에 위치함에도 高層·高密로의 개발로 自然景觀을 遮蔽·毁損하고, 도시 Sky Line을 파괴하는 등 도시경관상의 문제도 야기하게 된다.
平均標高를 기준으로 할 때 재개발구역의 60%인 117개 구역이 표고 40m이상에 위치한다. 최고표고 100m를 넘는 구역도 23개에 이르고, 심지어 200m이상도 2개 구역이 있다.(시정연/동 연구 169p)

□ 都市의 老朽化

기존의 재개발구역 대부분이 일반주거지역에 위치하고 있는데 일반주거지역 288.77㎢의 4.63%에 해당된다. 재개발구역이 아닌 일반주거지역의 경우 1960-70년대 이전에 건립된 소규모 건축물의 수명이 다함에 따라 조만간 재건축이 요구되고있다.
1990년대 事業承認된 48개 구역에 대한 기존건축물의 건립연도를 검토한바 64.2%가 20년이 경과되었으며, 전체 동수의 72.2%가 불량한 주택으로 밝혀졌다(주택재개발과 자료/1998). 이처럼 기존 노후 건축물로 이루어진 단독주택지나 재개발구역으로 지정되지 아니한 이주정착지, 상습침수지 등의 지역에서의 재건축은 개별 건축보다는 集團的 再開發方式으로 추진코자 하는 욕구가 강하다.

□ 再開發事業의 散發的인 推進에 따른 問題?

만약에 모든 재개발사업이 고층·고밀 일변도의 개발방식이 체계적인 관리 없이 局地的·卽時的으로 이루어진다면 도시에 미치는 악영향이 너무나도 클 것임은 자명한 일이다.

성동구 금호동 일대는 38개 재개발구역이 산발적으로 지정되어 있고 또 사업계획도 각 구역별로 추진되었거나 추진되고 있다. 재개발전 15,634가구이던 것이 사업완료 후에는 39,911가구가 되어 무려 24,277세대가 증가하는 것을 보게 된다. 세대의 증가는 차량의 급증을 부르고 차량의 증가는 인근한 모든 도로에 과중한 부담으로 작용될 수밖에 없다.
재개발구역의 인접한 도로나 공공시설 등의 확보가 체계적으로 이루어지지 아니하여 건립이 완료되고 나면 교통환경의 악화, 도로의 부족현상 초래 등 都市問題로 떠오를 수밖에 없을 것이다.

□ 서울시 再開發基本計劃의 樹立?

1995년 12월 29일 제정된 도시재개발법에 의하면 특별시·광역시·시·군의 기관장은 이러한 재개발이 예상되는 지역을 미리 정하고 재개발의 基本政策方向은 물론 土地利用計劃, 密度計劃, 段階別 推進計劃 등이 포함된 再開發基本計劃을 수립하여 건설교통부장관의 승인을 얻도록 규정하고 있다.

이에 서울시는 시정개발연구원으로 하여금 주택재개발기본계획을 수립토록 하여 그 계획안을 가지고 1998년3월3일 市民公聽會를 개최한바 있으며, 서울시案을 확정하여 건설교통부장관에게 승인을 요청, 1998년 10월 승인을 받았다.

1. 對象地域의 選定基準

대상구역의 선정에는 몇 가지 기본원칙과 기준을 세웠다. 총 호수밀도가 80호/ha 이상이고, 평균 경사도가 21°미만인 지역으로서 다음의 항목에 해당하는 지역을 선정하였다.

1불량주거지, 2용도지역·지구의 대지면적 최소한도 미달 필지나 토지형상이 不定形하거나 細長型으로 건축대지로서의 효용성이 떨어지는 토지가 전체의 1/2이상인 지역, 3무허가주택이 점유하고 있는 국·공유지 면적이 전체의 1/2이상인 지역, 4주택 接道率이 30%이하인 지역, 5화재·침수 등 재해예방을 위하여 재개발이 필요한 지역, 6공공시설이 미비한 지역 등의 조건을 갖춘 지역을 재개발대상구역으로 선정했다.

위 기준에 의하여 대상구역으로 선정된 곳은 기존에 지정된 구역 중 사업을 추진하지 아니한 구역 및 '98. 4월 현재 구역지정을 추진중인 구역을 포함한 96개 구역과 신규로 지정된 256개 구역을 포함 총 352개 구역 1,055ha이다. 이는 서울시 전체 시가지 면적의 3.2%를 차지하고 있다. 재개발대상구역이 전혀 없는 자치구는 25개 자치구 중 광진·강서·금천·서초·강남·강동구 등 6개구이다.

위의 기준에서 선정된 대상구역은 不良住宅 密集地가 67.86%인 716ha이고, 나머지 32.14%인 339ha는 零細家屋 密集地이다.

시정개발연구원의 조사에 의하면 기존의 주택재개발구역을 제외하고 새로운 정비가 필요한 구역을 시가지면적 대비 24.94%인 8,229ha를 보고 그 중에 2011년을 목표로 우선 재개발이 필요한 구역을 금번에 선정한 것이다.

2. 向後 再開發區域의 土地利用과 開發 密度計劃

서울시의 장래 인구는 「서울시 2011년 都市基本計劃」에 의하면 목표 년도인 2011년에는 1,200만 명으로 전망하고, 그 이후에는 성장이 둔화될 것으로 예측하고 있다. 인구가 안정된다 하더라도 핵가족화의 증가와 점증되는 주거환경에 대한 욕구에 대비, 주택정책을 수립해야 한다.

이러한 부분의 상당분을 재개발사업에서 충당해야 할 것이다. 주택공급에서 주거환경의 질적인 향상을 염두에 둔 정책으로 전환되어야 한다. 이러한 기본 원칙을 두고 土地利用計劃을 수립하였다. 몇 가지의 기본 유형으로 나누었는데 대상구역이 입지한 지역적 환경에 따라 구분하였다.

첫째, 산언덕이나 구릉지 등 자연환경의 보호가 극히 필요한 곳은 特別管理區域으로 정하여 개발의 범위도 180%의 계획용적률로 제한하기로 하였다. 대상구역은 57개 구역 198ha로 전체면적의 18.8%를 차지한다.

둘째, 주로 평지에 입지한 일반주거지와 일정수준 이상의 주거환경 확보에 역점을 둔다. 215개 구역 601ha로 전체의 57%이다. 이 경우의 개발 용적률은 200%이다.

셋째, 주택공급을 촉진하기 위한 지역으로 驛勢權의 幹線街路邊은 高層·高密開發을 유도하기 위하여 220%까지 건립토록 하고 賃貸住宅의 적극적인 건립을 유도하기 위한 구역으로 60개 구역 206ha이다.

넷째, 지구내 常住人口가 다른 곳에 비해 많이 감소하고 있는 도심과 부도심의 주변은 임대주택의 건립을 적극 유도하고 複合機能의 再開發을 통하여 야간 상주인구를 확보, 주거기능을 유지케 위하여 220%의 용적률을 부여한다. 이는 20개 구역 50ha로서 전체의 4.7%에 불과하다.

위의 계획용적률에서 공공시설의 확보비율에 따라 실제 건립 용적률은 200%에서 293%까지 건축이 가능하도록 하였다. 다만, 상업지역이나 준주거지역인 경우에는 위의 기준에 구애됨이 없이 당해 용도지역의 계획밀도를 준용한다는 것이다.

3. 交通計劃과 公共施設計劃

재개발구역의 진입로는 기존간선도로변을 피하고 가급적 보조간선도로에 면하는 것을 원칙으로 하고, 個別·區域別 計劃이 아니라 區單位 綜合計劃에 의하여 도로의 기능과 용도를 확정, 향후 재개발사업을 예상하여 필요할 경우는 도시계획도로로 명시하여야 한다.

재개발사업으로 過密學級(서울시 평균대비 10%이상)이 생기지 않도록 적정한 위치에 학교부지를 확보하도록 해야 한다.

공원은 세대당 2㎡이상, 3만㎡이상인 구역의 경우는 최소 구역면적의 5%이상의 공원을 확보하여야 하며, 가급적 주변의 인접공원과 녹지공간을 연계 배치하고, 지상주차장을 지하화로 유도하여 지상의 녹화공간을 확보하여 윤택한 생활환경을 유지토록 계획하고 있다.

4. 段階別 推進計劃과 事業施行方式

재개발의 추진에 따른 계획은 기준 목표년도인 2011년을 기준으로 5년 단위의 3단계로 나누어 추진한다는 계획을 세우고 있다 지역적인 안배를 통하여 동시착공에 따른 환경악화 등 도시문제를 최소화하기 위해서이다.

2001년까지를 제1단계로 잡고, 기존재개발구역 중 미시행 지구와 입안중인 지구, 기존의 세대밀도가 ha당 80호 이상, 불량주택이 2/3이상,4m이상 도로 접도율이 30% 미만이면서 간선도로의 교통환경이 양호한 곳 116개 구역을 대상으로 추진하고, 2단계는 2006년까지를 목표로 기존세대밀도가 ha당 80호 이상이고 4m이상 접도율이 40%미만이면서 제1단계에서 제외된 곳을 대상으로 115개 구역을, 제3단계는 2011년까지 위 1,2단계이외의 121개 구역을 대상으로 하였다.

재개발사업의 시행방식은 원칙적으로 해당지역 주민들의 의견을 존중하되 전면 재개발에 의한 아파트로 건립하는 合同開發 또는 公營開發의 방식이거나 공공이 지구 내 도로를 정비하고 지구 내 주민은 소규모 公同合筆하여 중·저층 건축물로 개발하는 自力開發의 방식 중 어느 것이라도 가능하다.

□ 追加 補完의 必要性

완벽한 계획은 있을 수 없다. 설령 완벽한 계획일지라도 그 것은 계획일 뿐이지 실현되기까지는 수만은 함정이 도사리고 있기 때문에 목표달성이 쉽지 않다.

이번 계획에서 몇 가지 아쉬운 점을 지적하면 다음과 같다.

첫째, 재개발의 목적이 재개발구역의 주거환경의 개선에만 목적을 둔 것 같다. 주거환경과 생활환경까지 개선하고자 하는 의지가 부족하다는 점을 지적하고 싶다. 再定着率의 提高에 대한 부분이 고려되지 않는 재개발은 지양했으면 한다. 사람이 중요한 것이지 건물이 중요한 것은 아니다. 당해 지역의 영세한 사람들을 다른 곳으로 몰아내는 것이 재개발사업이라면 공공부분의 지원을 할 명분을 잃고 말 것이다. 생활권을 최대한 지켜질 수 있는 재개발방식을 연구해야 할 것이다.

둘째, 재개발사업이 끝나면 投資費用에 對한 損益을 分析할 필요가 있다. 토지비용과 건축비용, 조합의 운용경비 등을 조사하고 입주후의 가격변동에 따른 상황 등을 비교 분석한 평가를 통해서 다른 재개발사업계획의 수립에 큰 도움을 줄 수 있는 방안이 강구되어야 할 것이다.

셋째, 再開發基本計劃과 都市基本計劃과의 接木에 있어서 재개발구역이외의 도시기반시설의 확충과 공공시설의 적정 배치에 관한 계획이 상호 밀접하게 운영되도록 해야 한다는 점이다.

앞으로 계속적인 연구가 필요하리라 본다.(9810)