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‘지난해 A씨는 서초동 교대인근의 카페를 인수하면서 전면적인 인테리어 공사를 했다. 내부공사는 물론 ... 점포 앞 6m정도의 공간에 자연목으로 바닥과 울타리를 만들어 테이블 6개가 들어가게 단장을 했다. 하지만 1주일도 안 돼 보행자에 방해가 된다는 주변의 진정으로 완성된 바닥과 울타리를 뜯어내고 바닥은 3m정도로 테이블은 3개로 줄이는 공사를 ... 어쩌면 A 씨는 내년에는 재공사로 3m정도로 줄여놓은 바닥과 울타리도 불법건축물이라는 이유로 전부 제거해야 할 상황에 처할지도 모른다.’<매일경제, 9월 22일>
1. 서론
서울 시내에서 보도와 건물 사이 공간에 주차장이나 카페를 설치하는 행위가 제한된다. '공개공지'로 불리는 이 공적 공간이 사유화되는 것을 막겠다는 것. 공적공간이란 개인소유의 대지에 건축물을 신축하면서 사유지의 일부를 일반시민들이 언제나 이용이 가능하도록 한 공공공간으로 공개공지, 쌈지공원, 공공보행통로, 20m이상 미관도로변의 가로 개방감을 위한 공간인 3m건축선 후퇴부분 등이 있다.
공개공지란 건물 소유주가 용적률 인센티브 등 혜택을 받는 대신 자신의 땅 일부를 시민들이 사용할 수 있도록 내놓은 땅. '사적 영역 내 공적 공간'인 셈이다. 서울에는 지난 3월 현재 공개공지 1169곳과 건축선 후퇴 부분 약 848㎞가 있으며 이들 공간 상당 부분이 노상카페나 주차장 등으로 불법 용도변경된 것으로 파악된다.
서울시는 2008년 7월 17일 공개공지 등 공적공간의 불법적인 용도변경을 차단하기 위해 모든 건축물을 기획 단계부터 착공, 완공, 철거될 때까지 매뉴얼에 따라 지속적으로 관리하는 ‘건축물 생애관리’개념을 도입한다고 밝혔다.
2. 관계법령의 해석
건축법 시행령 제27조 2항에 따르면, 연면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 각종 시설은 공개공지를 제공해야 하고, 이 경우 높이제한, 용적률 규정을 완화 받을 수 있다. 완화되는 높이제한과 용적률은 둘 다 적용되는 기준의 1.2배 이하로 하는 범위 내에서 건축조례로 정하는데, 서울시는 용적률의 인센티브에 관한 규정만을 두고 있다. 서울특별시 도시계획 조례 시행규칙 부칙 제3조에 따르면, 공개공지 추가 확보의 인센티브 용적률은 기준용적률×[(공개공지 확보면적 - 법령상 설치의무 면적) / 대지면적] 이내이다. 또한 대지면적의 10분의 1 이상의 공개공지 면적을 제공하거나, 의무화 된 공개공지 이외의 면적을 제공할 경우, 국토법 시행령 제46조에 따라 추가적으로 용적률, 높이제한 규정을 완화 받을 수 있다.
3. 문제제기
서울시가 공개공지에 대한 건축주의 사적 이용을 막기 위해 나선 것은, ‘지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위해서(건축법 제43조)’이다. 밀집된 서울의 도시 구조에서 공적 자본의 투자로 한계가 있는 공공공간의 확보를, 용적률 인센티브 부여라는 제도적 장치를 통해 해결하고자 하는 것이다. 그런 의미에서 사유화되고 있는 공개공지를 강제적으로 비우게 함으로써, 그 도입 본래의 취지를 살리고자 하는 것은 발전적인 행정이라 할 수 있다. 그러나 단순히 기존의 공개공지를 비우는 것만으로 쾌적한 가로 조성이 이루어질 수 있을지는 의문이다. 현재, 개개의 대지에 공개공지가 도입되는 방식은 개별 대지의 관점으로만 진행될 뿐, 주변 대지나 공개공지와의 연관성에 대한 고려는 없기 때문이다.
가로 전체에 대한 고려 없이 대지 별로 공개공지를 가로주변에 두었을 때, 그것이 가로환경에 줄 수 있는 실질적인 긍정 효과가 어느 정도일지는 의문이다. 어쩌면, 현재 서울시가 추진하는 데로 공개공지를 공공공간으로 비우는 것과, 그것을 시민들이 효율적으로 사용 것은 별개의 문제일 수도 있다. 오히려 가로의 중간중간에 이가 빠진 것 같은 현재의 공개공지 상황은 시민들에게 그 사용을 유도하기보다는, 시민들로 하여금 디자인되지 않은 건물의 못생긴 옆벽을 보게 할 것이다. 공개공지의 효율적 이용을 위한 방안이 필요하다.
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