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제목 : 제2종 일반주거지역의 층수 규제 개선방안
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1. 서론
서울시가 2006년 3월 도시계획조례 개정을 통해 제2종 일반주거지역에서 제1종 지구단위계획구역 및 도시및주거환경정비법에 의한 정비구역에서 시의 도시계획위원회의 심의를 거쳐 평균층수를 적용할 수 있도록 하여 공동주택에 대한 평균 층수 규제를 도입한 이후, 2008년 9월에는 국토해양부가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령을 개정하여 제2종 일반주거지역의 층수 규제를 평균 18층 이하로 완화하는 방안을 발표하였다.
서울시가 평균 층수 규제를 도입한 배경은 첫째 기존 공동주택단지의 최고 층수 제한으로 인해 획일화된 층수와 인접한 단독주택지와의 층수 격차로 인한 스카이라인 상의 문제점을 개선하고, 둘째 도시및주거환경정비법 등의 인센티브 영향으로 인한 용적률의 증가가 주동의 심도를 증가시키는 방향으로 작용하지 않고 건폐율의 감소로 쾌적한 주거환경을 갖출 수 있도록 조건에 따라 평균 층수를 증가시킬 필요성이 있기 때문이다. 국토해양부의 평균 층수 규제 도입 배경에는 주택 공급을 위한 추가 개발 여력의 제공이라는 경제적인 효과에 대한 기대도 있으나 대체로 서울시의 경우와 크게 다르지 않다고 볼 수 있다.
그러나 최고 층수 규제가 목적하는 바가 명확하고 목표의 달성이 쉬운데 반해, 평균 층수 규제는 다양한 형태의 건축물에서 평균 층수 규제가 작동하는 양상이 달라질 수 있고 그에 따라 스카이라인의 개선이 의도한 대로 이루어지지 않을 수 있다. 이 리포트에서는 첫 번째 과제에서 살펴본 평균 층수 규제가 실제로 적용되었을 때 의도한 목표가 달성되는지 살피고, 현재 제도와 동등한 최소한의 규제안과 평균 층수 규제의 도입 취지에 맞도록 강화한 규제안 두 가지를 같이 제안하고자 한다.
2. 평균 층수 규제의 문제점 분석
2.1. 기존 연구 검토
획일적인 최고 층수 규제의 문제점을 제시하고 평균 층수 규제의 도입 필요성을 제안하는 연구는 많이 존재하나, 평균 층수 규제는 전례가 없고 시행된 지 몇 년 안돼 관련 연구가 많지 않다.
김성훈과 구자훈(2006)은 서울시에서 평균 층수 규제를 도입한 이후 경관적 시뮬레이션과 그에 대한 반응을 설문조사하여 분석하였다. 이는 평균층수 규제 시 예상할 수 있는 경관의 효과를 유추할 뿐만 아니라 도시 경관 개선 위한 평균 층수 제도 적용의 기초적 자료로 유용하다는 의미를 둘 수 있다.
시뮬레이션은 서울시에서 재건축, 재개발이 이루어진 현황을 조사하여 이를 중소규모 단지(20,269㎡)와 대규모 단지(51,031㎡)의 특성을 도출하였고 이를 통해 가상대지의 규모별 면적을 설정하였다. 주위에 단독/다세대가 밀집한 중소규모(재건축) 20,000㎡ 와 대규모(재개발) 51,000㎡을 가상대지로 설정하고 선행연구를 바탕으로 한 '좌우를 중심으로 가장 안쪽으로 높아지는 형태'의 스카이라인을 기본으로 인접한 주변 지역의 경관까지 고려하여 시각밀도 지표와 인지적 선호도를 파악하였다. 또한 연구의 타당성을 위해 일반인과 전문가를 대상으로 경관 만족도 차이 유무를 검정하였다.
이들은 평균 층수가 같게 유지되고 있을 때 높이변화량이 60%(12층의 경우), 90%(16층인 경우)에는 경관 개선 효과가 있으나, 130%이 넘을 경우 오히려 효과가 없어진다는 결과를 얻고 평균 층수 규제 적용시 최고 높이를 별도로 제한할 것을 주장하였다(그림 1).
목정훈과 김성훈(2007)은 서울시의 실제 대지를 대상으로 규모와 계획용적률에 따른 도달가능한 최고 층수를 시뮬레이션하였다. 서울의 실제 네 개의 사례지역을 평균 층수 적용하여 최고, 최저, 평균 층수, 단지 내 높이차를 산출하였는데 평균층수적용에 의한 주변 지역과 층수 차이가 유의하게 나타났다. 그러나 사례지역의 주변 건물들이 주로 저층으로 지역적 특수성을 가지고 있어 이를 보완하기 위하여 실제 2종 일반 주거 지역 내의 아파트와 공동주택의 층수의 높이 차를 비교 검증하였다.
대지 5,000㎡, 용적률 227%에서 평균 층수 9층까지 가능하고, 대지 51,000㎡, 용적률 280%에서는 가능한 평균 층수가 16층까지 높아진다는 결과를 도출하고 최고 층수 규제의 필요성과 대지 규모에 따른 차등적 평균 층수 윤용을 주장하였다(그림 2). 특히 대지 20,000㎡ 이하에서는 층수변화량을 지정할 필요가 없으며 대지 51,000㎡ 이상에는 일정한 층수변화량 적용하여 평균층수규제의 본디 취지를 살릴 수 있다고 강조했다.
두 논문 모두에서 공통적으로 지적되고 있는 평균 층수 규제의 문제점은 규제가 너무 느슨하여 실효성이 거의 없다는 점이다. 김성훈과 구자훈의 연구에서는 평균 층수 규제 하에서도 높이변화량에 따라 최고 층수 규제에 비해 경관적 개선 효과가 거의 없을 수 있음을 보였고, 목정훈과 김성훈은 시뮬레이션에서 50,000㎡의 대지에 용적률 인센티브를 최대한 받아 280%를 받았을 때 최고 층수는 29층에 달하는데도 평균 층수가 16층에 불과하다는 결과를 제시했다.
현재 서울시의 제2종 일반주거지역에 적용되는 층수 규제는 평균 16층(7층 이하 지역에서는 평균 11층)으로, 위의 연구 결과에 따르면 평균 층수 규제는 50,000㎡ 이상의 대지에 지어지는 공동주택의 최고 층수가 30층을 넘어서는 경우에만 적용되는 예외적인 규제라는 사실을 알 수 있다. 이는 평균 층수 규제가 매우 사소한 규제일 뿐 사실상 전격적인 층수 규제 철폐와 같다는 결론으로 이어지거나, 혹은 평균 층수 규제가 달성하고자 하는 목표를 다 이루지 못하고 있을 가능성을 제기한다.
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