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번 호 : 2
성 명 : 백태룡 등록일 : 2001-1-18 조회수 : 5327
   
  학교 : 서울대학교 대학원   학과: 건축학과
  과정 : 박사

제목 : 개발 패러다임의 변화




개발 패러다임의 변화


도로, 항만, 공단 등 사회간접자본 시설의 지속적인 개발과 주택보급률 100%달성을 위한 주택의 건설은 국가 경제 발전과 경쟁력 강화의 견인차 역할을 해 오고 있으며 국민의 삶의 질 향상에 크게 기여해 왔다. 선진국에 비해 부족한 사업간접시설의 지속적인 개발이 계속 요구되고 있는 점과 개발을 통하여 국민에게 쾌적한 환경을 창조하여 제공할 수 있다는 것을 고려할 때, 국가의 발전과 국민의 행복 영위를 위하여 적절한 범위의 개발은 앞으로 계속 진행되어질 것이다. 그러나, 경제 성장 위주의 개발과정은 환경에 대한 고려를 소홀히 함으로써 자연 환경의 훼손 및 오염을 가속시키는 부정적인 영향을 초래했다. 국민소득의 향상으로 쾌적한 국민생활환경의 확보에 많은 관심이 집중되고 환경친화적 개발의 요구가 거세지고 있으며, 국토개발과정에서 모든 개발당사자 및 관련자의 환경보존에 대한 책임의식이 강조되고 있다. 이러한 환경친화적 개발의 추세에 부응하기 위해 정책, 계획, 설계 및 공사 등 모든 과정은 환경친화적 요소를 고려하여 진행되어야 한다. 특히 성장위주의 개발정책을 뒷받침한 개발 관련 법규를 환경보전과 국토개발이 조화가 이루도록 개정 보완되어야 한다.

도시지역의 난개발 심화
수도권의 준농림지역에서  아파트 단지들의 산발적인 개발로 인하여 무계획적인 도시지역이 확산되면서, 서울을 포함한 수도권 지역에 기반시설부족, 교통체증, 주거환경 저하 및 환경파괴 등의 문제를 야기 시키고 있다. 원활한 택지공급이 어려운 수도권 지역에서 인구 증가와 이에  따른 주택수요의 요구는 도시계획지역이 아닌 준농림지의 개발을 촉진하게 되었다. 도시녹지지역보다 개발이 쉬운 준농림지는 기반시설 설치비용을 부담하지 않고 기존 시설을 이용하여 최대한의 이익을 추구할 수 있기 때문에 폭발적으로 개발되기 시작하였으며, 최근에는 대도시내의 주택공급보다 준농림지의 주택공급이 더 많은 실정이다.
대도시 지역은 노후아파트의 증가와 재개발·재건축의 경제적 이익 때문에 고밀도의 단지개발이 이루어져 교통문제, 기반시설 부족, 과밀화 등 주거환경과 도시기능에 심각한 문제를 발생시키고 있다. 공급위주의 법체계 및 행정관리는 도시전체와 주변지역의 영향에 대한 평가를 고려하지 않은 채 단절되고 부분적인 도시개발을 허용함으로써 고밀화·고층화의 부조화된 도시환경을 만들어 내어 왔다.
주택가 근처의 러브호텔의 난립과 저층의 단독주택 지역의 초고층 아파트인 소위 "나홀로 아파트"는 도시 경관과 주거환경을 악화시키는 요소가 되고 있다.  주상복합 빌딩 건설은 당초 도심지역의 공동화 현상을 막기 위해 시행된 사업이었지만, 무분별하게 외곽 상업지역에 초고층 아파트가 건설됨으로써 도시 교통난을 가중시키는 등의 부작용을 만들어 내고 있다. 주택공급에 초점을 둔 다가구 주택 및 다세대 주택은 도시의 슬럼화를 촉진하는 역할을 하고 있다. 이러한  무질서한 개발은 주택시장의 특성에만 기인하는 것이 아니라. 정부의 정책 부재, 재정수입을 늘리려는 지방자치단체의 무분별한 행정, 올바른 도시개발 계획의 부재, 그리고 사업 시행 이전의 종합적 계획검토가 부재했기 때문이다.

난개발을 발생하게 한 요인들
1. 토지이용계획의 다원화로 일관된 계획 및 관리 부재 : 토지이용계획에 관한 법령이 국토건설종합계획법, 국토이용관리법, 도시계획법으로 다원화되어 있고, 기타 수많은 개별법령에서도 토지이용규제 및 토지개발을 위한 인허가를 시행하고 있어 일관성이 있는 선계획-후개발의 원칙을 지킬 수 있는 통합된 법체계가 없다. 토지이용과 관련된 법들은 상호간의 연결성이 부족하고 이외에도 90여 개에 달하는 개별법령에 의해 산발적인 토지이용규제 및 개발행위가 이루어지고 있어, 개발사업과 관련된 국토이용 계획 체계는 매우 혼란스럽다고 할 수 있다.  
2. 도시지역 및 비도시지역의 개발계획의 이원화 : 국토의 이용에 관한 기본법인 국토이용관리법은 전국을 5개 용도지역으로 구분하여 도시지역, 준도시지역 및 준농림지역을 개발이 가능한 지역으로 관리하고 있다. 그러나, 토지이용체계는 비도시지역을 대상으로 하는 국토이용계획과 도시지역을 대상으로 하는 도시계획으로 분리되어 도시지역과 비도시지역에 대한 관리체계가 이원적으로 운영되고 있다. 도시 지역에는 토지 이용 계획만 있을 뿐 개발 계획이 없으며, 비도시지역에는 개발계획만 있고 토지 이용 계획이 없다. 그러므로, 도시계획법으로 관리되지 않는 준농림지역은 도시지역내부의 녹지지역보다 오히려 개발행위가 용이하여 고층·고밀도 개발을 촉진하는 결과를 초래하게 되었다.
3. 광역개념의 도시계획 부재 : 수도권지역은 서울을 중심으로 넓은 지역에 걸쳐 여러 도시들로 광역도시화 되어있다. 이러한 광역화된 도시지역은 하나의 도시로 간주되어 종합적이고 체계적인 도시계획과 개발이 이루어져야 하나, 지방자치제의 정착에 따라 분열적이고 단편적이고 지역적인 도시계획 및 개발이 이루어짐에 따라 불균형화된 거대 광역도시가 형성되었다. 광역교통계획 등 체계적인 광역계획이 상위개념으로서 합리적인 도시계획을 유도하지 못하고 있는 실정이다. 도시계획법에서 제시하고 있는 광역도시계획제도의 적극적인 활용이 광역계획의 수립에 도움을 줄 수 있으나, 새로운 광역계획을 적극적으로 도출하기 위해서는 계획 및 시행 과정에서 발생될 수 있는 다양한 문제들을 지방자치단체들이 슬기롭게 해결할 수 있어야 한다.
4. 경제논리에 의한 도시개발 : 법규정을 개발사업의 수익성 논리에 따라 용적률 등 개발허용밀도가 결정되고 개정되었다. 좁은 국토에서 많은 주택을 건립하여야 하는 현 실정을 감안할 때 고밀도 개발이 불가피하나, 도시기반시설의 용량을 무시한 용적률 등 밀도 규정은 도시의 미관 및 환경을 열악하게 하였다. 고밀도의 재개발·재건축 아파트 단지의 형성은 이러한 논리의 대표적인 예라고 할 수 있다.
5. 편법을 부추기는 예외규정 및 특별법 : 특별법과  예외 규정은 동일용도 지역 내에 상충되는 용도를 가진 시설물이 위치하게 하여 그 지역의 정체성을 흐리게 하고 지역생활환경을 훼손하고 있다. 대규모 개발사업에는 여러 가지 규제가 있어 사전 환경영향평가 등 기초적인 조사와 이에 근거한 계획이 어느 정도 이루어지고 있으나, 법적 허용 범위 내에서 이루어지는 소규모 개발은 규제가 미약하고 방관되었다. 20세대 미만의 연립주택이 우후죽순으로 신축되어 주거환경을 망치고 있고, 다가구 및 다세대 주택의 난립은 도시의 불량화를 촉진하고 있다. 소규모에 대한 예외규정은 불량한 도시환경을 형성하고 있으며, 이러한 환경저하는 누적되어 심각하게 쾌적한 도시생활환경을 파괴하고 있다.
6. 무분별한 규제완화 : 1990년대에 들어서면서 시작된 규제완화가 최근 개혁 차원에서 대대적으로 추진되고 있는 가운데, 개발 법제와 관련해서도 과도하거나 불필요한 규제가 완화되면서 부작용이 일어나고 있다. 완화 규정은 도시계획에 다양한 방면으로 영향을 미치기 때문에 충분한 시간을 가지고 그 파급효과를 평가한 후에 적절히 시행되어야 함에도 불구하고, 단기적이고 일방향적인 평가에 의존하여 규정을 완화함으로써 많은 부작용이 발생하고 있다.  
7. 지방자치단체의 무분별한 개발 : 지방자치제가 정착되면서 중앙 정부의 국토관리 통제권이 약해진 가운데 지방자치단체가 지역 경제 활성화를 위하여 무분별한 개발을 추진하고 있다.
8. 지역주민의 의견수렴절차 부재 : 지역 사회 주민이 참여하는 조화로운 개발이 절실하나, 개발과 관련된 주민, 공무원 및 개발당사자들은 참여형 개발계획에 익숙하지 않다. 또한 이와 관련된 절차적 규정도 미흡한 실정이다.

난개발 방지를 위한 제안
1. 국토이용계획의 체계는 국토건설종합계획법 아래 비도시지역을 대상으로 하는 국토이용관리법과 도시지역을 대상으로 하는 도시계획법으로 다원화되어 있다. 도시지역 확대에 따른 환경파괴를 방지하기 위해 다원화된 현행 토지이용체계를 일원화하여 비도시지역의 토지이용계획을 수립해야 할 필요가 있다. 그리고 90여 개의 관련법령을 장기적으로 검토하여 일관성 있는 국토관리가 될 수 있도록 정비하여야 한다. 또한 정부, 지방자치제 및 지역주민의 이해관계를 극복하고 유기적인 협력관계가 이루어질 수 있도록 국토 개발에 대한 상세한 절차와 지침을 확립할 필요가 있다.
2. 도시개발 예정지역에서 선계획-후시행 규정
개발을 위한 토지의 수요는 계속 발생될 것이므로 사전에 경제규모 및 인구변화 추이를 파악하여 도시개발 예정지역을 설정하여 무분별한 개발을 방지하고, 개발압력이 발생하였을 때 계획을 수립하여 수요를 충족시킬 수 있도록 하여야 한다. 도시지역은 도시계획법에 의해 체계적인 개발이 유도되도록 명확한 규정 및 지침이 정립되어야 하며, 보존지역으로 지정된 지역은 보존을 기본개념으로 최소의 건축행위만을 허용하여야 한다. 지방자치체는 도시개발 예정지에 대해 개발계획을 사전에 수립하여 도시지역전체를 포함한 종합적 계획을 하도록 하여야 한다. 아울러 광역도시지역에 접하여 개발되는 지역은 반드시 광역도시계획의 한 부분으로 간주하여 광역지역 전체에 미치는 영향을 평가하고 이에 따라 적절한 개발이 이루어지도록 조정하여야 한다.
3. 용도 지역지구제의 구체화
용도지역지구제는 도시계획 구역 안에서 토지의 경제적·효율적 이용과 공공 복리 증진을 도모하기 위하여 토지이용을 규제하거나 유도하는 수단과 과정의 하나로 토지이용계획을 실현시키기 위한 규제적 법장치 중의 하나이다.  과거의 도시개발정책은 경제성장에 따른 수요를 충족하기 위한 방향으로 결정되었다. 원활한 물량공급을 위하여 법적 한도는 상향되어 제정되었고, 개발은 최대한으로 허용되었다. 단순하고 획일적인 목적에 의해 이루어진 기존의 개발 형태는 대도시의  특징중의 하나인 다양한 삶의 조화를 창조하는 공간을 개발할 수 없게 하였다. 쾌적한 도시생활을 영위하게 하는 방향으로 토지가 이용되지 못함으로써, 도시지역의 토지이용정책은 실패하고 말았다. 그 결과로 대도시는 상충되는 용도가 혼재되고 과밀하여 쾌적한 주거 환경 및 효율적인 공간과는 거리가 먼 지역으로 변화하게 되었다.  
2000년 7월 1일에 개정된 관련 법규의 주요 내용으로 (1) 주거지역의 세분화 및 용적률 차별화, (2) 용도지역별 용적률의 상하한선의 범위 규정 및 해당 지자체의 도시특성을 반영한 용적률 선정, (3) 용도지역 재편과 재지정, (4) 용도 지역에 허용되는 건축물의 용도, 종류 및 규모의 조정, (5) 지구단위계획제도 도입 등이  있다. 효율적인 도시공간의 활용 및 도시환경의 쾌적화를 유도하기 위해 다음과 같은 사항이 추가적으로 고려되어야 한다.
-. 대도시지역의 지역적 통일감과 지역공동체의 특성을 살리고 용도의 혼재를 방지하기 위 해서 보다 세부적으로 구체적으로 용도 및 규모를 규정하는 지역지구제가 필요하다. 주거 지역을 총 7개 지역으로 구분되고 있으나, 기존의 혼재된 용도로 고착화된 지역공동체를 장기적으로 분리되고 순화된 지역으로 변화시키기 위해 더 많은 주거지역을 설정하여 점 진적인 주거 환경 개선을 기하여야 한다.
-. 주거지역에 허용되는 용도를 보다 엄격히 제한한다. 경제성장에 따른 생활양식과 주거환 경에 대한 욕구의 변화는 보다 쾌적하고 순수한 주거환경을 필요로 하고 있다.
-. 용도 지역 간의 융화와 연관성을 고려한 연관 지구를 설정하여 용도 지역 간에 단절이 되지 않도록 하여 통일감과 연계성을 향상시킨다.
-. 용적률은 도시를 관리하기 위하여 도시기반시설과 도시경관 등을 감안한 입체적 제어 수 단이다. 한정된 토지를 효율적으로 활용하고 쾌적한 생활환경을 보호하기 위해 지역적 특 성에 적합한 도시밀도가 설정이 되어야 한다. 그러나, 획일적인 용적률 적용은 토지이용 의 융통성을 저해하기 때문에 용적률 규제에 있어 다양한 기준이 도입되어 결정되어야 한다. 인구 밀도와 교통유발에 관련된 다양한 변수를 반영한 밀도의 선정은 연면적과 건 축면적으로 산출된 용적률보다는 효율적인 도시 지역 개발이 이루어지게 할 것이다.
-. 지역단위의 밀도를 규정하여 동일지역에서 개개의 건물의 규모에 융통성을 부여하여 아 름다운 도시경관을 형성하고 개발의 효용성을 증대시켜야 한다. 지역의 환경용량을 고려 하여 적정 개발 밀도를 설정하고 토지이용계획을 사전에 수립하여야 한다. 환경용량 개념 에는 대기, 수질, 생태계 등의 자연 환경 용량과 상하수도, 폐기물 처리 시설 등의 기반 시설 용량의 두 가지 의미가 포함된다.
-. 건페율은 평면적 과밀화를 억제하여 대지의 공지확보 및 쾌적한 생활환경보호를 위해 사 용되는 도시관리 수단이다. 합리적으로 설정된 용적률을 가진 지역에서 초고층화는 대지 의 개방성을 확보하고, 장래의 도시시설을 위한 공지확보에 유리하므로 건폐율을 줄이고 고층화를 유도하도록 한다.
4. 리모델링 관련 법규
환경 보전이 강조되는 시대를 맞이하여 기존 건축물의 리모델링에 보다 적극적인 관심을 갖고 도시 생활환경을 향상시킬 필요가 있다. 쾌적한 생활환경의 확보를 위하여 용적률 등 제 규정이 강화되고 있는 현실에서 건축물 소유자들이 리모델링을 통하여 건물의 쾌적성을 향상시키고 경제적 가치를 높이는 행위를 하도록 장려하여야 한다. 선진국의 경우에는 이미 리모델링에 의한 건물성능향상과 미관증진이 도시개발의 주요 영역으로 자리 잡고 있으며, 주택 및 건축물의 리모델링을 활성화하기 위한 법적 장치 및 지원제도가 보편화되어 있다. 건물의 에너지 효율화와 건물의 안전성 증대 등 사회적 차원에서 필요한 부분에 대해서는 금융 및 조세상의 지원책을 강화하여 리모델링을 촉진해야 한다. 리모델링으로 가능한 범위 내에서의 증축이나 지하 주차장 설치 등 주민들이 원하는 시설물을 설치할 수 있는 건축 법규의 정비가 필요하다.
경제성장을 최고의 목표로 하였던 과거의 산업화시대와 달리 쾌적한 국민생활환경을 확보하고 지속 가능한 국토발전을 이루기 위해서는 환경보전이 국토정책의 중요한 원칙이 되어야 한다. 국가발전과 환경보전의 균형 있는 조화를 유지하는 환경친화적 개발을 위해서는 정부, 지방자치단체, 지역주민, 개발시행자 등의 유기적인 협력이 절대 필요하다.





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