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Prologue
세상에 완벽한 것이 없듯이 법에도 완벽이란 없다. 그래서 오늘날 사회가 끊임없이 바뀌고 변화하는 것처럼 법도 하루가 다르게 바뀌고 새로 만들어졌다가는 없어진다. 오늘날에 사람들은 무질서와 혼돈을 다스리기 위한 수많은 법에 치여 오히려 혼란(?)스러운 모습으로 살아가는 것 같다.
건축법에서도 수많은 개정이 있었고 그만큼의 문제점을 지니고 있음을 자인했다. 관광숙박시설지원등에관한특별법,특정건축물정리에관한특별법등처럼 법의 존립가치를 위협하는 反형평의 특별법들이 만들어지기도 하였고, 성수대교와 삼풍백화점 붕괴사고와 관련 처벌기준이 강화되기도하고, 주택난이 극심할때는 건축기준이 완화되기도 하고, 국가경쟁력 강화를 위해 각종 규제가 완화되기도 하였다. 이를 살펴보면 법은 시대상황과 정치적인 사안과도 관계가 깊은 것을 알 수 있다. 시대에 따라 사회,기술,사고방식이 변하고 그에 따라 법이 변하는 것은 어찌보면 자연스러운 일이다. 그러나 당장의 문제해결을 위한 방편으로 미래에 대한 생각없이 개정을 한다든지 소탐대실의 양상으로 제도가 개정된다면 오히려 더 많은 문제점을 낳으며 그 제도가 건축에 미치는 영향 또한 심각하다는 데 문제가 있다.
1.누구를 위한 법인가?
그 동안 우리나라에서는 많은 사람들이 건축관련법 개정을 단순히 "건축주나 설계사무소 ,건설 회사 등 관련분야 종사자들이 보다 쉽게 집을 지을 수 있도록, 건축행위를 하는데 걸림돌이 되는 불합리한 기준과 절차를 완화하거나 해제하는 것" 정도로 생각해 왔으며, 실제 그 동안의 개정 또한 이러한 생각을 반영하여, 건축하는 사람들의 편리 위주로 제반 절차와 기준을 단순화·투명화·간소화하는 방향으로 이루어져 왔다. 그러나, 건축법의 규제는 근본적으로 건축물을 생산하는 공급자의 편리를 고려하여 만들어진 것이라기보다는, 그 건축물을 이용하고 그 속에서 생활하는 일반 시민들의 생명과 재산을 보호하기 위해서 만들어진 것이기 때문에, 이러한 측면을 무시한 채 단순히 공급자 중심의 논리만을 가지고 개혁을 추진하게 된다면, 당장에는 건축하기에 편할 수 있어도 궁극적으로는 건축의 규제가 시민의 생명과 재산을 지키지 못하게 되는 결과가 만들어질 수밖에 없는 것이다.
2.간소화 vs 세부화
그동안의 건축법 개정의 역사를 돌이켜 보면, 한편으로는 규제개혁이나 규제완화라는 이름아래 공급자의 입장을 반영하여 지속적으로 인허가 절차를 간소화하고 행위기준을 폐지 또는 단순화하고 있지만, 다른 한편에서는 화재·폭발·붕괴 등의 각종 사고가 발생할 때마다 이의 재발방지를 위해 수많은 대책이 마련되고, 그 결과 어느새 새롭게 만들어진 규제들이 그 빈자리를 메우게 되는, 규제완화와 규제강화가 끊임없이 되풀이되는 악순환이 발생하고 있는 것이다. 이보다 더 큰 문제는 지난 수십 년 간의 규제완화와 규제강화의 반복이 되풀이되어오는 과정에서 이제는 건축규제 자체가 하나의 커다란 부실 덩어리가 되었다는 것이다. 즉 규제완화 또는 규제강화가 지니고 있는 여러 가지 파급효과 등에 대해 보다 근본적이고 충분한 조사·연구 없이 단순히 표면에 드러난 문제해결만을 위해서, 또는 공무원이나 건축관련 종사자들의 편의를 위해 규제를 완화하거나 신설해 왔기 때문에, 어떤 규정은 지나치게 자세하여 시민생활의 시시콜콜한 부분까지 구속하는가 하면, 또 다른 곳에서는 지나치게 포괄적이고 애매하게 규정됨으로써 공무원이 자의적으로 해석할 수 있도록 하는 등, 규제 내용과 수준 면에서 원칙과 일관성이 결여되어 있으며, 어떤 행정부서의 업무가 건축과 조금이라도 관련되어 있다면, 이를 빌미로 건축행위에 개입할 수 있는 독자적인 법규정을 만들어서 시민들의 발목을 붙잡는 일이 독버섯처럼 번지게 됨에 따라, 건축규제 하나를 이해하기 위해 수십 가지의 법령을 들쳐봐야 하고, 건축허가를 위해서는 수십 개의 허가 부서를 돌아다녀야 하는 문제가 발생하는 것이 현실이다.
이와 더불어, 공무원의 자의적인 해석이 가능한 법규정도 개별법에 상당부분 존재하기 때문에, 일반 시민이 건축허가가 날수 있는지 없는지, 사용승인을 받을 수 있는지 없는지, 또는 영업허가를 받을 수 있는지 없는지를 미리 예측할 수 없으며, 상당부분 공무원의 판단 및 해석에 의존할 수밖에 없는 현상이 발생하고 있다.
한편으로는 다양한 상황에 따라 애매한 법이 정확하게 전달되기위해 각종 기준들이 상세하고 정확하게 세부화되어야 하는 건축법 자체의 문제를 안고있기 때문에 법자체가 간소화와 세부화라는 과제를 동시에 안고 있는 모순을 지니게 된다.
3.성장이냐 환경이냐(양과 질의 문제 포함)
도시 환경에 대한 관심이 높아지면서 건축법에 대한 문제점이 대두되고 있다. 그러한 시점에서 남산의 외인 아파트 폭파장면은 그러한 관심의 시작이며, 반성의 시작이라고 볼 수 있다.
-신설된 일조규정 하나로 전통의 경사지붕이나 모임지붕을 벗어나 평지붕의 닭장같은 형태의 기현상의 주택들이 들어서 국가적 도시환경의 이미지는 없어졌고 -무조건적인 주택 건설정책으로 단지의 생활환경이나 주변환경이 악화되고 -교외의 경관이 좋은 지역엔 러브호텔이 들어서 자연경관을 해치는 등 아무 생각없이 만든 법하나가 우리 환경에 끼친 영향은 실로 막대하다. 도로,교통등 도시기반시설의 과부하가 걸리고 자연환경과 도시스카이라인의 파괴,콘크리트 숲,삭막하고 무개성한 도시경관이 자리잡게 되어 뒤늦게 경관지구를 세분화하고 건축심의를 하여 규제하기에 이르르지만 운영적인 결함으로 또많은 문제를 야기하여 일부가 폐지되기에 이르른다. 여기서 단순히 법을 개정하는 것보다 공급자나 이용자가 법을 악용하지 않고 얼마나 잘 이해해주고 따라주는가가 관건이라는 것을 잘 보여준다.
4.도시계획법과 건축법
우리나라에서의 토지이용 규제는 수없이 많은 지역·지구·구역에 의해 중복 규제되고 있는데, 이는 각 정부부처에서 각기 필요에 따라 별도의 법률을 제정함으로써 필요한 토지이용 행위를 직접 규제하려고 하는 데서 비롯되었다고 할 수 있으며, 그 결과 같은 지역에 대해 중복 지정되어 운영됨으로써, 이들 지역에서 건축행위를 하거나 또는 토지의 용도를 전환하고자 할 경우에는 그 절차가 매우 복잡하게 되어, 자연스럽게 제도의 운영이 경직될 수밖에 없게 되었다. 한편, 도시계획구역내의 토지가 도시기본계획, 도시(재정비)계획, 상세계획/도시설계(지구단위계획) 등의 다양한 계획과 상대적으로 세분화되어 있는 지역제에 의해 어느 정도 계획적인 관리가 이루어지고 있는 반면, 도시계획구역 이외의 지역에서는 개발행위를 계획적으로 관리하기 위한 제도적 장치는 거의 없는 실정이다.
예전에 유사한 성격의 제도라 할 수 있는 상세계획제도와 도시설계제도를 각각 도시계획법과 건축법에 따로 규정하고 있다가 혼란을 야기해 필연적으로 지구단위계획으로 통합하였지만, 운영상의 미숙과 미흡한 장치로 인해 문제가 되고 있다. 두 제도의 통합은 긍정적인 것이지만 제도 개선에 따른 준비의 미흡은 또다른 혼란을 야기하고 있는 것이다. 이와 같이, 토목직과 건축직 사이에 형성되어 있는 "칸막이"는 그 동안 건축·도시행정의 상당히 많은 부분을 왜곡시켜왔으며, 이러한 칸막이 행정은 비단 토목직과 건축직뿐만 아니라, 도시계획과 교통계획 사이에서, 또는 도시계획과 시설계획 사이에서, 또는 도시계획과 개발사업계획 사이에서 일상적으로 벌어지고 있는 것이다. 아직도 이러한 혼란은 여러부분에서 계속되고 있다.
예전의 건축법의 집단규정 또한 이제 도시계획 차원에서 다루어지고 있는 시점에서 개체규정도 시대의 변화에 능동적으로 대처하기 위해서 법이라는 형태보단 별도의 기준으로 만들려는 시도도 검토되고 있다. 그렇게 된다면 관련기관이나 단체의 설립이 모색되어야 할 것으로 보인다.전문적인 공무원의 양성도 체계적으로 이루어져야 할 것으로 생각된다.
건축에 대한 고려 없는 도시계획, 도시계획에 대한 고려 없는 건축은 있을 수 없다. 효율적 도시관리를 위한 건축물의 관리규정을 합리화하고 건축물의 경관향상, 환경친화 공간 창출을 위한 규정의 정비등이 단순 규제폐지가 아닌 규제 합리화의 방향으로 적극 검토되어야 할 것이다.
Epilogue
개선방안에 대한 단상
건축법은 공급자와 관련자가 아니라 일반시민을 위한 법이므로 그들을 위한 법이 되어야한다. 그러므로 민간차원에서의 의견을 수렴하고 민간 자율 범위도 확보해야할 것이다.
규제완화를 목적으로 한 개정은 악순환을 되풀이할 뿐이다. 경제논리에 따른 개발 우선정책이 되어서는 더더욱 안된다. 규제가 합리화 되는 방향으로 건축법이 개정되어야하며 세밀하고 상세한 설계가 이루어지고 그를 집성하는 건축환경을 만드는 데 이바지 해야한다. 최대치 최소치만을 규정하는 차원에서 벗어나 적정기준을 도입하는 체제의 전환 또한 필요하다. 불필요한 단서나 예외조항뿐만 아니라 애매한 규정들까지 정리해야한다. 그러기 위해서는 우선 산재해있는 각종 법을 통합하는 등 근본적인 틀을 바꾸는 노력을 해야한다. 즉, 어떠한 원칙과 기준에 의해 건축기준을 일관된 체계로 구성하는 것이 무엇보다도 중요하며 이를 위해 기존의 건축법을 각종 건축기준의 기본법으로 성격을 명확히 하여서 모든 건축물 및 설비, 대지 등에 대한 기준은 반드시 통합된 법에 근거하도록 하며, 개별법령에 산재해 있던 각종 시설기준은 미국의 "Uniform Building Code"와 같이 하나의 "건축기준"에 통폐합하여 일관된 체계를 형성하고, 그 내용은 가능한 상세하고 구체적으로 작성하도록 하여 건축사나 건설회사가 실제 업무에 참고할 수 있도록 해야한다. 그에 따라 기준이 세부화되겠지만 행정운영상의 절차나 내용은 간소화되어야 할 것이다. 또한 전문적인 공무원 양성이나 기관, 단체 설립 또한 필수 과제일 것이다.
도시공간은 현재사람만의 것이 아니라 미래의 후손들에게도 충분한 여지를 남겨두어야한다. 경제적 논리가 아니라 환경보전과 도시개발이 공존하는 방법을 찾는 정신을 바탕으로 위와 같은 개정이 이루어진다면 우리는 보다 쉽고 아름답게 (-전문가의 설계다운 설계로) 지어진 건축물들을 만날 수 있을 것이다.
# 참고문헌
건축법의 이해-강의자료
윤혁경의 건축법게임(www.archforum.com)
윤혁경 교수님 홈페이지(www.archilaw.org)
건축분야 규제개혁 방안연구
- 규제개혁위원회·국무조정실최종보고서 -
1999. 6. 17.
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