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法·制度의 變遷과 都市·建築과의 關係
윤 혁경(서울시 시설서기관)
1. 槪要
도시·건축의 형태는 구체적인 행정행위를 통해서 조성된다. 행정행위는 법령의 뒷받침이 반드시 필요하다. 일반적으로 법령은 포괄적인 사항만 제시하고, 구체적인 사항은 제도나 행정지도를 통해서 이루어진다. 그러기 때문에 행정행위를 주관하는 자가 누구냐에 따라 상당히 다른 모습으로 나타날 수 있다는 점을 중시해야 한다.
법·제도가 도시·건축에 미치는 영향에 대해서는 많은 사람들은 이에 접근하기가 쉽지 않고, 관심도 적다. 이해하기는 더욱 어렵다. 이름있는 건축가나 도시계획가가 더 큰 영향력을 행사할 것이라고 믿는 사람이 많다. 틀린 말은 아니지만 그들은 법·제도의 틀 안에서 활동해야하기 때문에 한계가 있을 수밖에 없다.
도시·건축이 유기체라면, 이를 지배하는 법·제도 또한 살아있는 생물체다. 그러기 때문에 항상 변화를 추구하는 속성을 지니고 있다. 주변 상황이나 여건의 변화가 변경을 압박하는 경우도 있지만 법·제도의 변경을 통해서 새로운 무엇을 얻고자 하는 경우도 있다. 반드시 이 두 가지로 구분되어지지 않는 것도 있다.
그렇다면 법·제도에 어떤 것들이 영향을 미치고 있을까? 또 법·제도가 바뀜에 따라 도시·건축이 어떤 방향으로 움직이고 있는지 몇 가지 사례를 들어 설명하고자 한다.
1.1. 法과 制度의 關係
행정기관에서 행하는 모든 행위를 행정행위라 하는데, 이 행정행위는 법(법률)의 근거가 필수적이다. 법의 뒷받침을 받지 못하는 행정행위는 있을 수 없다는 말이다.
법은 그 속성상 큰 틀만 규정하고 구체적이고 실천적인 부분은 행정기관의 재량에 맡긴다. 물론 그 재량은 법의 범주를 벗어날 수 없다. 하지만 재량의 범위는 생각보다 훨씬 넓다. 어떤 정책을 결정할 그 당시에 누가 그 자리에 있는가에 따라, 즉 어떤 생각을 갖고 있는 사람이 그 자리에 있는가에 따라 그 결과는 상당한 차이가 난다. 구체적인 행정을 집행하기 위한 수단으로는 새로운 제도를 만들 수도 있고, 지금까지의 관행에 따라 집행할 수도 있다. 각종 지침이나 방침이라는 이름의 행정규제나 행정지도를 통해서 그 목적을 달성하게 된다.
많은 사람들은 사람이 행정을 하는 것이 아니라 조직이 일한다고 하지만 필자는 그렇게 생각지 않는다. 산으로 갈 수도 있고 바다에 빠질 수도 있기 때문이다.
법령은 나름대로의 위계를 갖고 있다. 가장 상위법인 헌법은 국민투표를 통해서 결정하기 때문에 모든 법의 모태라 할 수 있다. 헌법을 근거로 법(국회에서 의결)이 만들어지고, 그 법을 시행하기 위하여 행정부가 제정하는 시행령(대통령령이라고도 함), 시행규칙(부령이라고도 함)이 만들어진다. 지방자치제를 도입하면서 법이나 시행령에서 필요한 일부사항은 자치단체의 조례와 조례시행규칙으로 위임하고 있기 때문에 조례나 조례규칙도 법령에 포함된다.
1.2. 都市·建築關聯 法令 紹介
1.2.1. 憲法
우리나라 헌법 제120조 제2항 규정은 "국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립"하도록 국가에게 의무를 지우고 있다. 그 계획을 수립함에 있어 "모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활"(제35조)하도록 환경을 보전해야하며, 이 때 개인의 재산권에 제약을 가할 수밖에 없을 경우 "공공복리에 적합한 범위안에서 재산권을 수용·사용 또는 제한하도록"(제23조) 정하고 있다.
1.2.2. 法令
도시·건축분야의 법령은 헤아릴 수 없을 만큼 많다. 영향력이 큰 몇 가지만 살펴보기로 하자. 가장 대표적인 것은 「國土基本法」이다. 국토에 관한 계획 및 정책의 수립·시행에 관한 기본적인 사항을 정하고 있는데 10년 단위로 국토종합계획을 수립한다. 지금은 2002년에 수립한 제4차국토종합계획이 2011년을 목표로 집행중에 있다.
「國土의計劃및利用에關한法律」(종전 도시계획법과 국토이용관리법이 통합된 것으로 2003.1.1 시행)은 좀더 구체적인 사항을 규정하고 있다. 우선 전 국토를 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역의 4개의 용도지역으로 구분하고, 해당 용도지역의 건축기준(용도, 건폐율, 용적률)을 정한다. 그 외에도 지구단위계획, 개발행위허가제 등을 다루고 있다.
또 개발행위와 관련된 「都市開發法」, 「宅地開發法」, 「都市및住居環境整備法」(종전 주택건설촉진법중 재건축부분과 도시재개발법, 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법을 통합하여 2003.7.시행)이 있으며, 가칭 '住宅法'(종전 주택건설촉진법을 개편)도 새로이 마련 중에 있다. 시장 재건축과 관련한 「中小企業의構造改善및在來市場活性化를爲한特別措置法」등 상당히 많은 법령이 도시에 직·간접적으로 영향을 끼친다.
「建築法」은 건축행위와 직결된 법이다. 「消防法」,「駐車場法」,「汚水·糞尿및畜産廢水의處理에關한法律」등 무려 100여개의 법률이 건축과 서로 밀접한 관계를 이루고 있다.
참고로 우리나라의 현행 법령은 모두 3,647개다. 1개의 헌법과 1,029개의 법률, 1,374개의 대통령령, 23개의 총리령, 1,220개의 부령으로 되어 있다. 여기에 조례를 포함한다고 생각해 보라.
2. 都市·建築關聯 法·制度의 變遷 事例
법·제도의 변경은 여러 가지 이유가 있겠지만, 정권의 교체, 국가정책의 변경등이 그 이유일 수가 있다. 국가정책도 불변하는 것이 아니라 국내의 경제환경이나 사회환경이 변할 때나 국제환경 변화에 부응하기 위하여 언제든지 변할 수밖에 없다.
2.1. 住宅普及 200萬戶 政策과 잃은 것
1988년 노태우 정부는 '주택보급 200만호 공급'을 국가주요정책으로 채택했다. 1990년 건축법을 개정해서 일반주거지역의 용적률을 300%에서 400%로 완화하고, 아파트 동간거리도 1.25배에서 1.0배로 완화했다. 용적률 300%일 때 12층 전후의 용적률 180%대 아파트가 400%로 완화하면서 갑자기 20층∼30층의 고층아파트가 들어서기 시작했다.
이처럼 건축기준의 완화는 기존 도시를 하루아침에 변화시키는 힘을 갖고 있다. 재개발·재건축을 통해서 기존 저층 단독주택지가 사라지고, 주변 경관을 무시한 아파트 숲이 도시를 점령했다.
건축기준의 완화만으로 주택을 공급하기에는 역부족이었다. 그래서 1994년 국토이용관리법을 개정, 준농림지역의 개발을 허용했다. 그 결과 주택보급에는 상당한 기여를 했다. 그러나 또 다른 부작용도 초래했다. 경관이 양호한 지역에는 먼저 숙박·위락시설이 들어섰다. 지역민들과의 위화감을 조성하고, 자연환경의 훼손과 쾌락만능 풍조를 유도하는 등 적지 않은 사회적 문제를 야기시켰다. .
어쨋던 정부는 2002년에 100%의 주택보급율은 달성했다. 반면에 국토·도시는 많은 것을 잃었다.
2.2. 規制改革과 法令의 改定
정권교체와 규제개혁은 필연적인 일이다. 지금까지 규제개혁을 추진하지 않은 정부는 하나도 없었다. 규제개혁은 필요한 것이다. 문제는 그 대상과 방향을 잘못 선택한다는 것이다. 시간에 쫓겨, 전문성 없이, 조급성 때문에 물량위주의 외형적인 성과만을 달성하려 했었다는 점이 공통적인 지적이다.
김대중 정부는 1999년을 규제개혁 달성의 해로 정하고 확실하게 밀어 부쳤다. 특히 도시·건축분야 관련법령은 일정한 목표를 정해 의무적으로 폐지하도록 강요했다. 담당 공무원은 그 목표량 달성을 위해 무리할 수밖에 없었다.
몇 가지 사례를 보면 공동주택과 관련한 건축심의 대상의 축소, 사전결정(입지심의) 제도를 폐지시켰다. 그 결과 공무원의 간섭이 줄어들어 아파트 건립은 쉬워졌다. 문제는 도시기반시설의 부족, 주변 환경과 경관을 무시한 개발을 제어할 수단을 잃어버렸다는 점이다. 문제가 생길 수밖에 없었고, 결국에는 2001년부터는 모든 공동주택은 반드시 지구단위계획 수립하도록 강제한 것이었다.
또 일정규모 이상은 반드시 건설업면허를 가진 자가 시공하도록 한 규정도 규제개혁의 일환으로 폐지했다. 그러나 부실시공을 우려하여 그 다음해 2000년 1월에 그 규정을 부활시켰다.
건축법에선 동일한 건축물 안에 방화에 장애가 되는 용도를 같이 설치할 수 없도록 한 규정을 폐지했다가 그 해 인천 호프집화재사고가 발생하면서 2000년 6월에 다시 살렸으며, 차면시설의무 규정도 삭제했다가 2003년 2월에 다시 살렸다.
2.3. 經濟活性化를 爲한 建設景氣 活性化
건설경기와 경제는 밀접한 관계이다. 정부는 경기활성화 명목으로 부동산 부양정책을 수없이 악용했다. 주상복합 건축물의 기준을 여러 차례 완화했는데, 경기활성화와 관련된 대책중의 하나였다.
「住宅建設促進法」에 의한 사업승인대상에서 제외(주택건설기준과 분양제한 규정을 적용하지 않는 특혜를 줌)하는 기준중에서 주거부분의 면적 비율을 점차 완화한 것을 보면, 1982년에는 50%, 1995년에는 70%, 1998년에는 90%로 완화했다. 그러나 상업지역이 주거단지화함으로 인근 배후지의 필요 상업면적을 공급할 수가 없고, 주상복합단지 주변의 학교, 도로, 주차장등 기반시설의 절대부족으로 사회문제가 제기되자, 정부는 2003년 개정된 「國土의計劃및利用에關한法律」에서 주거비율을 70%까지로 강화할 수 있도록 해버렸다.
뿐만 아니라 상업지역에서는 전면도로 너비의 3.0배까지 높이를 완화할 수 있도록 함으로(1992년부터 1999년까지) 초고층 주상복합건축물이 들어서게 되었다.
2.4. 國際環境政策의 壓力
'지속 가능한 개발'을 위한 「Agenda 21」(1992년 브라질 리우에서 채택)은 우리나라에서도 상당한 영향력을 행사했다. 1995년 대구시를 비롯해서 1997년 서울시가 가입하는 등 많은 도시가 이에 가입했다. 기후 온실화 방지를 위한 「세계기후협약」도 무시 못한다. '환경친화적인 개발'은 이제 물러설 수 없는 단계로 접어들었다.
이러한 국제적인 압력은 현실로 나타나기 시작했다. '지속가능한 개발','환경 친화적인 개발','선계획-후개발'이라는 정책을 천명한 2000년 개정된 「都市計劃法」이 그것이다. 용적률의 하향조정, 주거지역의 종세분화, 지구단위계획제도의 확대가 그 결과물이며, 2003년 시행되는 「國土의計劃및利用에關한法律」에서는 준농림지역의 체계적인 관리를 위한 용도지역의 개편과 제2종지구단위계획제도의 도입, 개발밀도관리구역과 기반시설부담구역제의 도입, 개발행위허가제도의 확대 등이 더욱 보강된 것이다.
앞으로 준농림지역은 상당한 변화가 예상된다. 관리지역으로 변경되면서 생산관리지역, 보존관리지역, 계획관리지역으로 구분되고, 이중 공동주택은 계획관리지역에만 가능하다. 그 면적도 최소 30만㎡가 넘어야 하며, 기반시설부담구역과 제2종지구단위계획을 수립하지 않으면 개발을 할 수 없도록 하였다.
또한 모든 도시계획(지구단위계획, 도시계획시설의 설치 등 모든 도시관리계획)은 반드시 환경성 검토(환경영향평가와 별개의 제도)를 거쳐야 한다. 이는 환경부의 힘이 상대적으로 커졌다는 점이다. 판교의 공원·녹지비율을 22%에서 24%로 조정하고, 장지·발산 택지개발지구의 녹지비율을 24%로 조정한 것도 이와 관련된 결과물이다.
그 전에도 이러한 국제적인 환경정책에 영향을 받은 제도가 적지 않다. '친환경건축물 설계기준'(2001년), '친환경건축물 인증제도'(Green Building/2002년 공동주택, 2003년 주상복합, 오피스), 구조체에 폐콘크리트를 사용시 용적률 인센티브 부여(1999년 건축법)등의 가시적인 조치가 있었으며, 앞으로 더욱 많은 부분에서 새로운 제도가 도입될 것이다.
2.5. 週5日制 勤務에 따른 새로운 都市의 創出
주5일제 근무는 우리가 예측하지 못할 정도로 생활환경이 달라질 것이다. 여행·위락·휴식산업이 활성화 될 것이다. 최근 유행하고 있는 팬션산업에 또 다른 변화를 초래할지도 모른다. 금요일 저녁부터 일요일 밤까지는 2박3일, 이 시간을 어떻게 활용할 것인지를 들여다 볼 필요가 있다. 그 시간을 보낼 장소(공간)와 프로그램이 필요할 것이다. 주말농장과 팬션, 문화마을의 등장 등 도시에서 경험하지 못하는 새로운 체험 공간이 만들어질 것으로 기대한다.
2.6. 大型 建設事故가 法令에 끼친 影響
독립기념관 화재사건(1986.8)은 공사감리의 책임을 강화할 필요성을 느꼈고, 바로 「建設技術管理法」(1987년)을 제정했다. 성수대교붕괴 사고(1994.10)는 안전관리에 소홀한 결과로서 다음 해에 「施設物의安全管理에關한特別法」(1995.1)을 만들었다.
삼풍백화점붕괴 사고(1995. 6)로 「建築法」·「住宅建設促進法」등 소위 건설관련 5개 법령에서 설계자·시공자·감리자에 대한 처벌기준을 최고 무기 또는 3년 이상의 징역에 처하도록 개정(1995.12)되었으며, 화성 씨랜드 화재사고(1999. 6)와 인천 호프집 화재사고(1999. 10)로 「建築法 施行令」 제47 조 '방화에 장애가 되는 용도의 제한'규정을 폐지했다가 다시 살렸고(2000.6) 「消防法」에 의한 소방점검 대상도 확대했다.
(민예총문화아카데미 세미나 원고 2003.5.3)
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