□ 친환경·지속가능으로의 국토관리정책 전환

2000년은 국토·도시 패러다임이 전환된 해이다. 준도시·준농림지의 난개발, 도시에서의 고층·고밀개발이 사회적인 문제로 제기됨에 따라 정부는 그 동안의 개발정책에서 국토·도시관리정책으로 전환한 한 해였다.

친환경과 지속가능이라는 키워드가 주요한 이슈로 등장했고 이것은 새로운 법·제도에 상당부분 반영되었다. 종전 건축법에서 다루던 건폐율과 용적률, 건축물의 용도 또한 도시계획법으로 이관되면서 그 기준을 하향 조정한 것이라던가 종전 건축법에 의한 도시설계와 도시계획법에 의한 상세계획이 지구단위계획으로 통합되면서 새로운 도시관리수단으로 등장한 것이 좋은 사례이다. 국토이용관리법에서도 준도시·준농림지역에 대한 건폐율 용적률이 대폭 하향 조정되었고, 준농림지역등의 경관관리지침과 산지·구릉지의 계획적 이용·관리 지침등이 제정되는 등 발빠르게 정책이 전환되고 있음을 알 수 있다.

▶ 도시설계와 상세계획의 통합-지구단위계획의 등장

2000년7월부터 지구단위계획으로 통합 운영되는 제도에 대해 많은 사람들이 불만스러워하고 있다. 담당 공무원에서부터 해당 구역 주민, 용역자와 건축사 등 전문가등 모두가 그렇게 생각하고 있다.
그 이유는 행정처리 기간이 상당히 늘어났다는 점이다.

서울시의 경우 도시설계는 건축위원회에, 상세계획은 도시계획위원회의 심의만으로 결정되었는데, 자치구 도시계획위원회를 포함하여 모두 3단계의 심의(또는 의견 청취)를 거치게 함으로 이를 처리하는 데 필요한 기간이 상당히 늘어났을 뿐 아니라 감독하는 시어머니가 하나 더 늘어남에 따른 일들(보완요구, 시정요구, 재공람 등등)이 적지 않은 부담으로 작용하기 때문이다. 서울시의 경우 상세계획이 3∼5년동안 자치구와 서울시, 그리고 주민간 어느 정도 합의를 거쳐 계획안을 확정할 단계에 이르렀는데, 이런 추가 절차를 이행하면서 지금까지의 계획 내용을 전면 수정하지 않으면 안되게 되었다.
가장 큰 이유는 개정된 도시계획법령(조례)에 따라 용적률이 대폭 하향되었기 때문이다.
가령 준주거지역은 700%에서 400%로 줄었고, 일반상업지역도 1000%에서 800%로 줄었다.

두 번째 불만은 지구단위구역으로 지정할 대상이 확대된 점을 들 수 있다. 그린벨트 해제구역, 학교나 공장 이적지의 개발, 공동주택 재건축 등 종래 단위 사업에 이르기까지 지구단위계획으로 개발하게 한 점이다.
주택건설촉진법에 의한 재건축의 경우 건축심의와 사업승인이라는 비교적 단순한 행정절차만 거치게 되어 있다가 갑자기 지구단위계획을 수립하도록 함으로 처리기간이 6개월에서 1년 이상 더 소요될 뿐만 아니라 각종 위원회 심의를 거치는 동안 상당한 규제가 될 것이라는 데에 불만이 있는 것이다. 더구나 처음 접하는 일이라 지구단위계획을 어떻게 수립하는 것인지 공무원도 건축사도 주민도 알 길이 없어 혼란스러웠었다.
재건축은 그 사업의 특성상 조합의 설립, 교통영향 평가, 건축심의 등 짧게는 1∼2년 길게는 3∼5년 동안의 준비과정을 거쳐 사업승인에 이르게 되는데 이 과정을 무시하고, 어느 날부터 지구단위계획으로 사업을 추진하게 강제하였으니 불만이 없을 수가 없었다.

그러나 지구단위계획 제도는 도입되었고, 도리없이 운영되어져야 하는 것이다. 문제가 있다면 개선하고, 공무원과 전문가, 시민들에 대한 교육과 홍보 또한 지속적으로 이루어져야 할 것이다.

그런 면에서 종래의 도시설계와 상세계획이 어떤 과정을 거쳐 변해왔는지? 그 문제는 무엇이었는지를 짚어보고, 앞으로 지구단위계획 제도가 어떻게 정착되어야 할 것인지를 생각해 보고자 한다.

□ 종전 도시설계(Urban Design)제도의 변천과정 고찰과 반성

1999년 12월 현재 전국의 도시설계지구는 129개소 97.65㎢다. 그 중 서울을 포함한 특별시·광역시가 108개소 27.16㎢이고(서울시 93개소 15.71㎢) 기타 도의 경우 21개소 70.49㎢다. 이는 도시계획구역 면적(15,372.95㎢)의 0.64%를 차지한다. 그 비율은 얼마되지 않는다 하더라도 지정된 위치는 도심등 대부분 중심지에 해당하므로 도시에 있어서 미치는 영향과 중요도는 엄청나다 할 것이다.
서울을 비롯한 광역시의 경우는 기존 도시를 재정비하는 차원에서 운영되었고, 지방도시는 대부분 신규 택지개발에 따른 개발 가이드라인으로서 도시설계가 운영되었다는 점이 다르다. 도시설계제도가 도입된지 20여년이 흘렀다. 서울의 도시설계 현황을 시대별로 구분하면 다음과 같다. 이 시대의 구분은 단순히 필자의 생각이다.

[표1] 서울의 도시설계 현황

1. 제1기 도시설계

1960년대를 지나 1970년대에 이르러 고도경제성장은 많은 변화를 초래했다. 물량성장주의, 개발 제일주의가 선(善)으로 인식되면서 도시는 개발이라는 미명하에 급격히 무너지기 시작했다. 과밀·난개발은 도시기반시설에 급격한 부하를 초래하였으며, 자연환경과 도시경관 등 도시환경은 급격히 황폐화지기 시작했다. 그러나 그 당시 어느 누구도 이를 문제 삼지 못했다.
1970년대 말에 가서야 이에 대한 반성과 함께 새로운 도시관리 모델을 찾기 시작했다. 이미 선진 외국은 우리 나라처럼 과정을 겪었고, 그 대안으로 도시설계나 지구상세계획 등을 도입한 바 있으며, 이웃 일본도 우리와 비슷한 고민을 하여, 1980년 지구계획(地區計劃)을 도시계획수단으로 도입하게 되었다. 외국(특히 미국쪽)에서 공부한 학자들의 도움으로 1980년1월4일 건축법 제8조의2 「도심부내의 건축물에 대한 특례 규정」이 도입된다. 도시설계의 기원이다.

도시설계가 실제적으로 운영된 것은 1983년도 이후부터다. 법률이 도입된 후 대상구역을 정하고 구체적인 설계를 수행하는 기간이 필요했기 때문이었다. 서울의 경우 세종로·종로·을지로의 도심부지구와 잠실지구를 시작으로 테헤란로, 김포가도, 신촌·마포, 고덕 중심상업, 율곡로·대학로 등 1990년까지 모두 11개소를 도시설계구역으로 지정하고 그 내용도 확정되게 된다.
한 때는 인사동, 한옥보존(가회동), 이태원 지구에 대한 도시설계도 추진하였으나 과다한 규제에 대한 주민들의 반발로 계획으로만 끝나고 말았다. 계속적으로 건축법에 의해 운영되던 도시설계는 1990년 도시계획법에 의한 지구로 그 위상이 바뀌게 된다. 동 개정된 도시계획법에 따라 11개구역을 재정비하면서 16개지구(9.75㎢)로 도시계획으로 지정하게 된다.

▶ 새로운 제도에 대한 공무원의 이해부족

새로운 제도에 대한 알르레기성 거부감의 해소를 위해 노력이 부족했다는 점을 들 수 있다. 그 동안 건축인·허가업무만을 취급하던 건축직 공무원에게 색다른 업무를 취급하게 하면서 충분한 교육이 없었다. 인센티브가 없는 관계로 기피대상 업무로 경험없는 말단 직원들에게 이 일이 맡겨졌다. 그러니 그 결과야 뻔한 것 아니겠는가. 어떤 제도이던지 이를 제대로 보급할 필요가 있다면 이 일을 맡은 공무원들이 전문가가 되어야 하고, 그들이 소신있게 일할 수 있는 직장 분위기가 마련되어야 한다.

▶ 대안없는 규제계획
도시관리수단으로서의 도시설계는 해당지역 주민들에게는 규제일 수밖에 없었다. 대안 없는 규제가 문제이다. 그 당시로서는 개별필지에 여러 규제사항을 담고 있음에 대해 상당히 반발을 하였다.

가령 공동개발의 지정은 사유 재산권을 침해하는 혁명적인 발상이었다. 협상과 타협에 익숙하지 도시민들에게, 공동개발을 요구할 때에는 상당한 대안이 있어야 했다. 공동개발이 불가능할 경우 일방이 토지를 매입하도록 알선하고, 양도소득세의 면제 등 대안이 강구되었어야 한다. 그러나 행정기관은 규제만 하고, 그 나머지 문제는 당사자 스스로 해결하게 하였다. 개발방법, 개발시기, 개발 후 건축물의 사용권과 이익의 분배, 관리방법 등 어느 것 하나 쉬운 것이 없었음에도 주민들에게 책임을 미루고 말았던 것이다. 1985년부터 2000년 6월까지 모두 2584건의 조정신청을 받았는데 그중 공동개발과 관련한 조정신청 내용이 58%인 1502건에 이른다.

▶ 공공시설확보에 대한 공공의 책임회피

도로나 공원 등 공공의 필요한 시설을 공공이 직접 확보하거나 개선하지 않고 민간에게서 그 문제를 풀려고 했다. 도시설계가 건축법에 근거를 두고 있음의 한계이다. 만약 그 당시 도시계획법의 근거에 따라 해결할 수 있었더라면 지금과 다른 상황이 되었을지도 모르는 일이었다. 그러나 법적인 뒷받침도 없었거니와 관계부서의 참여, 예산의 확보 등 사후 집행계획조차 확보되지 아니한 상태에서 다만 계획으로만 끝나고 말았던 것이다. 대부분 민간의 건축규제를 통하여 부족한 공공의 문제를 해결하려 했었다.

2. 제2기 도시설계

제2기 도시설계의 특징은 한마디로 용도지역관리의 수단으로 활용되었다고 할 수 있다. 지방자치제도가 시작되면서 가장 먼저 서둔 것은 기존 용도지역에 대한 전면 검토를 시작했다. 세수확대와 지역민원 해결을 목표로 대부분 용도지역을 상향하는 쪽으로 추진했다.
일반주거지역을 준주거지역 또는 일반상업지역으로, 준주거지역을 근린상업지역이나 일반상업지역으로 상향조정하였다.

그러나 서울시 전체를 두고 보면 불필요한 지역까지 무리하게 지정된 점이 없지 않다. 관련부서와 市도시계획위원회가 이를 적절하게 제어하였어만 하는데 이를 그렇게 하지 못했다.
대신, 도시설계나 상세계획을 통하여 상승된 기준을 적절하게 컨트롤하도록 하는 선에서 용도지역 변경을 승인하는 타협을 하고 말았다.
도시의 기능과 미관증진이 주목적인 도시설계가 이처럼 용도지역 관리수단으로 사용되어짐에 따라 종래의 운영 경험이나 운영관행을 벗어나게 되어 적절하게 대처하지 못함으로 많은 문제를 남기게 된다.

그 당시 도시계획법에 의하여 도입된 상세계획이 도시설계와 전혀 구분되지 않게 운영하였다. 도시설계지구와 상세계획구역을 지정함에 있어서도 일관성 없이 무원칙하게 지정하였는가 하면, 그 내용 또한 전혀 차별없이 구성됨에 따라 두 제도의 존재이유를 발견할 수가 없었다.
그러나 아이러니컬하게도 도시설계의 실패론을 공공연하게 떠드는 자들 대부분이 용도지역을 상향조정하게 한 자들이란 점이다. 자신들의 어리석은 판단의 결과를 다른데서 희생양을 삼으려는 자들의 뻔뻔함이 아닐 수 없다.

▶ 전문가 부재현상

1996년부터 1999년 사이 도시설계 77여개소, 상세계획 70여개소를 서울에 소재한 25개의 용역회사가 소화해 내었다면 놀라운 일이 아닐 수 없다. J엔지니어링을 비롯하여 U·H사는 15개소 이상의 용역을 수행했다. 물론 그들이 설계한 내용 모두가 엉터리라고 보지는 않는다. 열악한 환경속에서 새로운 지평을 개척한 수고함이 적지 않았다는 것은 인정한다.
그러나 짧은 기간 안에 똑 같은 모양, 특징없는 모양의 지역계획이 이루어졌고, 다른 용역업체들로 하여금 그것을 모방하게 하였다는 점은 앞으로 상당한 문제로 떠오를 것이다.

전문가는 하루아침에 만들어지는 것이 아니다. 학교에서 만들어지는 것도 아니다. 학문을 바탕으로 충분한 경험이 있을 때에야 진정한 전문가가 탄생되는 것이다.
그런데 제2기 도시설계와 상세계획을 수립한 몇 년 동안은 그러한 여건이 갖출 수가 없었음에도 과다한 용역이 집중됨으로 어쩔 수 없이 수행되었다는데 문제가 있는 것이다.

[표2] 도시설계·상세계획 용역업체 현황

▶ 과도한 개발욕구에 편성한 행정기관

지방자치단체의 폐단 중 하나가 표를 의식한 단체장의 행태를 빼 놓을 수 없다. 주민들이 원하지 않는 일은 하지 않는다. 주민들이 원한다면 다소 문제가 있다하더라도 따른다. 이런 자세라면 특히 도시관리차원에서는 문제가 아닐 수 없다.
구청장은 주민과의 선거공약을 통하여 용도지역의 상승을 추진하였기 때문에 도시설계과정에서도 상승된 용도지역의 법정 용적률까지 허용하도록 요구하고, 시 도시설계위원회에서는 줄이는 힘든 싸움을 해야만 했었다.
그러나 도시설계위원회의 역할은 한계가 있을 수밖에 없었다. 이미 용도지역이 상승되었는데 무작정 이를 줄일 수도 없었던 것이다.

20∼30평의 대지에 최근에 건립된 2∼3층 다가구·다세대 주택이 밀집된 지역을 준주거지역으로 지정하고, 도시설계를 하면서 400%∼500%의 용적률을 계획하였다면 말이 되는 일인가? 민원 때문에 그럴 수밖에 없다는 실무 공무원의 솔직한 고백 앞에서 아연할 수밖에 없었다. 대부분의 구역이 다소의 차이는 있을 뿐 같은 수준이었다.

▶ 형식적인 공람-시민이 빠진 계획

도시설계를 작성하는 과정에 해당지역 주민을 참여시켜 의견을 듣게 하여야 하나 행정기관이나 용역자 모두 꺼려한다. 시간이 걸리고, 의견 조율이 쉽지 않기 때문이다.
저렴한 용역비와 제한된 용역기간 때문에 일일이 주민들을 상대로 설명하고 대안을 작성하여 설득하는 것은 어렵다는 것이 현실이다.

도시설계 작성이 완료되면 시 도시설계위원회 심의 전에 1달간의 주민공람을 실시하는 것으로 의견 수렴절차를 대신하고 있다. 이는 다른 도시계획과 달리 해당지역 주민들에게 실제적이고 구체적인 영향을 끼치는 계획이기 때문에 그들이 무엇을 원하고 있는지? 어떤 미래상을 꿈꾸고 있는지? 그들이 해야할 일과 아닌 일을 알고 있는지? 도시설계 결과가 그들에게 어떤 영향을 미칠 것인지? 그들이 알고 있어야 한다.
건축물의 용도를 정하고, 형태와 색채를 정하는 것이, 이웃과의 공동개발을 지정하고, 공동주차 통로를 확보하는 것이 지역에 어떤 영향을 끼치고, 자기에게는 어떤 유익이 있으며, 지역 전체를 위해 자신이 감당해야 할 몫은 무엇인지를 알고 동참할 때 그 도시설계는 집행력을 갖추게 될 것이고, 성공할 것이다. 주민참여를 통한 민주적인 계획이 될 것이다.

그러나 아쉽게도 그러하지 못했다는 것이다. 주민설명회를 개최하지 않은 것은 고사하고 아예 기초조사를 위한 주민설문조차 시행하지 않은(65개 조사지구 중 14개지구 미실시) 후안무치한, 용감한(?) 전문가(용역자)도 있었다.

[표3] 도시설계 작성시 주민설명회 개최현황

▶ 공공분야 설계에 대한 행정기관의 역할 미흡

제1기 도시설계와 마찬가지로 제2기 도시설계에서도 공공분야의 도시설계는 제대로 이루어지지 않았다. 다만, 도로의 경우 도시계획법에 의한 의제 처리가 가능하게 하였으나 이의 확보에 따른 자치구의 예산과 민원을 고려하여 소극적으로 대처했다.

3. 제3기 도시설계

1999년은 도시설계제도에 대한 일대 혁명이 있게 된다. 그 동안 서울 등 광역시를 중심으로 기성 시가지를 대상으로 한 도시설계를 지방도시까지 확산시킬 목적으로 대상 구역을 확대하고, 구역지정 절차를 대폭 간소화하는 내용으로 건축법을 개정했기 때문이다.
재개발구역·대지조성사업지구·택지개발예정지구·주거환경개선지구의 경우 사업이 종료된 후 10년이 지나면 의무적으로 도시설계구역으로 지정하게 하였다. 강남구 개포지구(4.9㎢)가 개정된 법에 의하여 처음 도시설계구역으로 지정되었고 이후 모두 26개구역 14.89㎢가 지정되었다.
이를 제3기 도시설계로 부른다. 그러나 그 운명은 몇 개월만에 막을 내리고 만다. 2000.1.28 도시계획법이 개정되면서 종전 도시설계와 상세계획이 지구단위계획으로 통합되었기 때문이다.

□ 종전 상세계획(Detailed Plan)제도의 변천과정 고찰과 반성

상세계획제도의 공식적인 탄생은 1991.12.14 도시계획법에서이다. 다분히 독일의 지구상세계획(B-plan) 성격을 띄고 있다. 그러나 도시설계제도가 도입될 당시부터 이에 대한 검토가 있었다.
도시설계가 다분히 건축적 요소를 가지고 컨트롤하였다면 상세계획은 용도지역의 변경이라던가 도로·공원등의 도시계획시설의 설치, 건축선의 후퇴 등 부족한 공공시설의 확보에 주안점을 두고 운영되었다.

우리나라의 상세계획구역은 모두 378개소 227.42㎢가 지정되어 있다. 그중 서울과 광역시가 214개소 112.54㎢, 기타 시도가 164개소 114.88㎢가 지정되어 있다. 이것도 도시설계와 마찬가지로 부천(2)·성남(1)·천안(1)과 서울(72)은 기성 시가지 정비를 위해, 나머지 302개소의 경우는 구획정리나 택지개발 등 신규개발사업지를 대상으로 상세계획구역이 지정되었다.

[표4] 상세계획구역 현황(1999.12말 현재/건교부)

서울은 1995년부터 미아지구를 시작하여 71개구역 14.45㎢가 지정되어 있다. 서울의 경우 상세계획은 용도지역 상승을 전제로 운영되었다. 29개소는 먼저 용도지역이 변경되었고, 나머지는 42개소는 상세계획을 통해서 용도지역을 변경하기로 하였다.
그러나 도시설계와 달리 그 추진 속도가 느려 2001.2현재 23개소만 상세계획이 확정되었을 뿐 나머지 48개소는 아직도 확정되지 못하여 불만의 대상이 되고 있다. 그중 43개소는 건축허가제한기간(3년)이 지나버렸다.

▶ 건축적인 마인드가 빠진 상세계획의 수립

상세계획은 공공시설의 확보가 주요 목적이라도 결국은 건축규제 계획이다. 그러나 상세계획을 수립하면서 건축직 공무원과 건축전문가가 참여하지 않았다는 점이 문제로 제기되었다.
건축적 마인드가 없이 작성된 내용은 향후 실제 건축행위시에 전혀 집행이 불가능한 결과를 초래할 수도 있다. 가령, 대규모 시장부지에 가로변을 따라 3m의 건축지정선(건축물 외벽면의 1/2을 건축지정선에 따라 배치하여야 함)을 지정하면, 시장 기능이 전혀 불가능하게 된다. 적어도 전면에 10m이상 20m 정도 너비의 공지가 필요하기 때문이다. 건축법 제36조 규정에 의한 건축선을 지정하여야 할 곳에 벽면지정선을 지정하는가 하면, 이면 소규모 필지에 너비 2m이상의 건축한계선을 지정하여 대지가 1/2이상 축소되어 건축이 불가능한 필지에 대한 대책을 세우지 않는 경우도 있었다. 주차수요 등을 감안하지 아니한 차량처리 계획 등 도저히 건축할 수 없는 계획이 적지 않았다. 모르기 때문에 그런 계획을 수립할 수 있는 것이다.

▶ 도시설계와 같은 문제를 갖고 있는 상세계획

상세계획이라하여 도시설계와 별반 다르지 않았다. 대동소이한 문제를 안고 있었다. 공공시설은 도시계획법에 근거하여 확보가 용이하였음에도 자치구의 예산부담을 이유로 용도지역이 상승되었으니 주민들로 하여금 강제 부담케 하였는데, 앞으로 집행과정에서 미제사건으로 남을 수도 있을 것이다.
다만, 용적률을 정함에 있어 다소 엄격한 기준(상세계획운영지침)에 따라 운영되었다는 점은 도시설계와 다르다.

□ 지구단위계획의 등장

지구단위계획의 등장은 필연적인 일이다. 앞에서 거론한 것처럼 도시설계와 상세계획이 유사한 모습으로 존재함으로 국민은 물론 용역자나 공무원조차 혼란스러웠기 때문에 언젠가 통합될 수밖에 없었던 것이다.
새로운 제도가 도입될 때 과거의 제도에 대한 문제가 전제되어야 한다. 상세계획은 도시설계가 갖고 있는 생태적인 문제해결을 위해 태어났다고 한다. 그런데 무엇이 도시설계의 문제이고, 어떻게 해결하겠다는 비젼이 제시된 적이 있었는가 하는 점이다. 나중에 도입된 상세계획이 도시설계가 지니고 있던 문제(?)를 해결하지 못하고 오히려 더 혼란스럽게 하여 결국 통합제도가 태어날 수밖에 없게 한 것은 지구단위계획의 미래에 대한 경고로 받아들여야 한다.

하여간 두 제도의 통합은 상당히 긍정적이다. 도시설계에서 미흡했던 도시계획시설의 확보, 상세계획에서 다소 미진했던 건축적인 마인드가 통합된 지구단위계획이 해결할 수 있기 때문이다.

그러나 많은 난관이 앞을 가로막고 있다. 경직된 운영, 무리한 규제, 미흡한 장치 등등 적지 않은 문제가 있다. 그 동안 몇 개월(2000.11.10부터) 이 업무를 총괄한 경험에 의하면 당장 다음의 몇 가지를 우선적으로 검토하지 않으면 안될 것이다. 법령과 조례, 제도의 개선을 통해서 문제를 해결해야 한다. 당장에 모든 걸림돌이 제거되지는 않을 것이다. 시간이 필요하고, 인내도 필요하리라 본다.

▶ 지구단위계획 운영을 위한 조직의 통합-도시·건축관의 정립

지구단위계획이 제대로 정착하기 위해서는 도시설계와 상세계획의 운영과정에 나타난 장·단점에 대한 분석과 평가가 필요하다. 정확한 진단에 최적의 처방이 나올 수 있기 때문이다.
일단 두 제도를 운영하던 사람들이 하나의 조직으로 통합되었다는 점은 바람직한 일이다. 그러나 각각의 도시관과 건축관이 상당한 거리를 두고 있음을 발견할 수가 있다. 습관과 사고를 하루아침에 바꿀 수는 없다. 앞으로 부딪치고 시련을 겪으면서 새로운 도시·건축관이 정립될 것이다.

▶ 경과규정의 미흡에 따른 혼란

종전의 두 제도는 2000년7월1일부터 지구단위계획으로 보도록 법령에서 경과규정을 두고 있다. 그전까지 이행한 절차는 그대로 인정하되, 이후부터는 개정된 법·기준과 절차에 따르게 함으로 진행중인 종전 두 제도는 상당한 어려움에 빠졌다.
용적률이 대폭 하향 조정되는 바람에 이미 주민들과 합의한 계획내용을 전면 수정해야 할 형편이다. 뿐만 아니라 종전의 상세계획은 건축위원회 의견청취를 새로 거치는 과정에서 지금까지와 전혀 다른 시각에서 요구하는 보완내용을 수용하기 위해서도 전면 수정이 불가피하게 되었다. 그러니 그에 따른 기간도 문제이지만 해당 주민들에게 그 내용을 이해·설득시키기가 쉽지 않을 것이다. 자치구는 자치구대로, 해당 주민들은 주민들대로, 용역자는 용역자대로 불만이 있을 수밖에 없었다.

서울은 아직 83개구역(종전 도시설계 35개소, 종전 상세계획 48개소)이 계획이 확정되지 않은 상태이다. 이중 50개소(종전 도시설계 7개소, 종전 상세계획 43개소)는 이미 건축허가제한기간이 만료되어 곤란한 지경에 와 있다. 시에서는 그대로 방치할 수가 없어 수립중인 계획안이 유지되도록 하기 위해 임시대책을 마련했다. 시장의 허가사항(21층 이상, 10만㎡이상), 시의 심의사항중 다중이용 건축물(16층 이상 또는 3만㎡이상), 그리고 특별계획구역안의 건축물에 대해서는 市도시계획위원회 자문을, 기타는 區도시계획위원회 자문을 거쳐 건축을 허가하기로 했다.

[표5] 지구단위계획구역의 건축허가제한 현황 2001. 2. 현재

▶ 인센티브다운 인센티브 제도의 도입

아무리 선한 목적일지라도 채찍만으로 달성할 수는 없다. 채찍과 당근의 적절한 배합이 있을 때 용이하게 목표를 이룰 수 있을 것이다.
도시계획법 제43조 제3항은 용적률, 건폐율, 건축물의 용도는 물론 조경, 건축물의 높이, 일조기준, 공개공지 등 지구단위계획 수립에 필요한 기준의 완화정도를 규정하고 있다. 그러나 실제 인센티브로 활용할 항목이 많지 않다. 그나마 몇 개 규정 은 아예 시행령에서 정하지 않고 있어 적용할 수도 없고, 교통계획과 광고물계획에 대해서는 법률적인 뒷받침도 없다.
가령, 공공용지를 설치·조성·제공(기부체납)하는 경우 그 제공면적에 비례하여 용적률을 완화받을 수 있는데 아래 표에서 보다시피 많이 제공할수록 적용 용적률은 늘어나지만 건축연면적은 줄어드는데 이것을 인센티브라 한다면 누가 공공용지를 설치·조성·제공하겠는가?

[표6] 공공용지를 설치·조성·제공한 경우의 건축할 수 있는 연면적 비교
(대지면적 1000㎡, 일반상업지역 용적률 800%인 경우)

서울시는 도시계획조례에서 극히 제한적인 범위안에서 이를 이용하게 하고 있는데 그 동안 건축기준이 대폭 강화되었을 뿐만 아니라 지구단위계획에서 하한기준을 대폭 낮추도록 함으로 인센티브로서의 기능은 전혀 없는 셈이다. 연접한 일반지역보다 더 불이익을 받는 지구단위계획이라면 누가 지구단위계획구역으로 지정하기를 원하겠는가?

규제만으로 도시관리를 할 수 있다는 사고를 가진 사람이 적지 않은 현실이다. 그러나 해당 지역민들에게 규제만으로 이해 설득시킨다는 것은 불가능하다는 것을 조만간 깨닫게 되리라 본다. 그전에 적절한 대책이 마련되어야 할 것이다. 단언하건데 지구단위계획의 성패는 적절한 give & take에 달려 있다고 확신한다.

▶ 도시계획으로 결정될 지구단위계획 내용의 구분

지구단위계획을 결정할 때 디테일한 건축적인 요소까지 도시계획으로 결정하도록 된 현행 운영방안은 문제가 있다. 아무리 완벽한 계획일지라도 건축은 많은 변수를 갖고 있기 때문에 막상 건축행위시점에서는 상당한 계획변경이 수반될 수밖에 없는데 이를 도시계획으로 결정해 버리면 그 변경이 용이하지 않아 민원의 대상이 될 수밖에 없다.
대부분의 공무원들은 도시계획으로 결정된 경우 변경에 상당한 거부감을 갖고 있을 뿐 아니라 변경에 따른 입안 절차, 결정·고시에 따른 행정절차도 번거롭다. 지구단위계획 그 자체만으로도 규제로 인식되는 마당에 변경 절차까지 번거롭고 까다롭다면 지구단위계획 정착에 상당한 걸림돌로 작용할 수 있다고 본다.

그래서 공공의 환경과 직결되는 도시계획시설, 공공공지, 용적률, 건폐율, 높이 등은 도시계획으로 결정하여 다소 엄격하게 관리해야 하지만 상대적으로 도시에 미치는 영향력이 낮은 건축물의 형태·색채·배치나, 공개공지 위치와 조성방법, 건축선 등은 운영지침을 따로 만들어 다소 융통성 있게 운영하도록 해야 한다. 종전의 도시설계의 경미한 변경처럼 자치구 도시계획위원회 심의를 거쳐 변경하도록 하고, 당초의 계획 취지에 반한 변경을 금하게 하거나 일정한 보완조건을 부여하는 선에서 변경을 허용한다면 그리 큰 문제는 아니라고 본다.

[표7] 도시계획으로 결정해야 할 지구단위계획의 내용

그렇게 되면 당장 입안절차, 결정·고시, 공람 절차를 생략할 수 있게 되고, 그만큼 처리기간을 단축하고, 행정부담을 줄일 수 있게 된다.

▶ 경미한 변경의 처리권한의 자치구 이관과 신속한 처리

위에서 지적한 것처럼 「건축설계」의 디테일한 구성요소 마저 도시계획으로 결정된 것으로 보고, 또 그 변경의 대부분을 시장의 권한으로 시 도시계획조례를 제정함에 따라 종전은 구 건축위원회 심의로 2∼3주만에 변경이 가능하던 것을 區도시계획위원회·市건축위원회·市도시계획위원회 심의를 거치게 되어 빨라야 8주 늦으면 12주이상 기간이 소요됨으로 신청인과 일선 행정 공무원의 불만이 대단하다.
1999년 6월에서 2000년6월 1년간 자치구에서 208건을 접수하여 처리(1985년∼1999년 사이 2,376건을 접수 처리)하였는데 이 모두를 시에서 처리한다면 적지 않은 행정부담을 안게 될 것이다.

서울시에서는 자치구청장에게 그 처리권한을 넘기도록 도시계획조례와 조례시행규칙의 개정을 추진중이다. 그리고 현행 도시계획법시행령 제24조 제4항 일부 규정중 건축물의 용도의 변경 등 미흡한 부분에 대하여도 개정이 검토되어야 한다.

▶ 건축위원회와 도시계획위원회의 역할분담 또는 통합

지구단위계획에 건축에 관한 내용이 포함될 경우 먼저 市건축위원회 의견을 청취하도록 되어 있다. 취지는 좋다. 하지만 운영과정에서 상당한 문제로 지적되고 있다.
도시계획위원회와 건축위원회의 업무의 영역이 분명하지가 않고, 건축위원회의 의견청취가 도시계획위원회의 단순한 참고사항인지 아니면 건축계획부분에 대한 결정권한을 갖고 있는 것인지 그 위상이 불분명하고, 또 현실적으로 두 위원회 구성원 대부분 건축과 도시계획분야 전문가들이 고루 참여하고 있음을 볼 때 절차만 중복하게 하는 것이 아닌가 생각이 든다.

일단 두 위원회의 심의 범위를 명확히 구분하고, 그 위상 또한 제대로 설정하여 야 할 것이다. 그렇지 않다면 두 위원회를 통합 개최케 하거나 아니면 건축전문가를 도시계획위원회에 보강시켜 건축위원회 의견청취 과정을 폐지하는 방안을 신중히 검토해야 할 것이다. 만약 그렇게 된다면 약 2∼3개월의 기간은 줄일 수 있을 것이다.

▶ 사업완료된지 10년이 지난 구역의 지구단위계획에 대한 경과규정

도시계획법 제42조제2항 규정은 택지개발·재개발·대지조성사업·주거환경개선사업 등 사업이 완료된 후 10년이 경과된 구역에 대하여 지구단위계획구역으로 지정하고 계획을 수립하도록 되어 있는 의무규정이다.

향후 새로운 개발행위를 대비한 장래 도시관리수단으로서의 계획이지만 그 10년이란 기간도 너무 짧은 것이 아닌가 생각이 들고, 자칫 잘못하다가는 가만히 있는 해당 주민들에게 개발을 유도하는 계기가 될 수도 있다는 점이다. 그리고 새로운 계획의 수립에 따른 기간과 비용도 문제이지만 그 내용을 어떻게 할 것인가가 행정부담이 아닐 수 없다.

구역을 지정할 필요가 있다면 지정하되, 다만, 새로이 지구단위계획을 세우는 것 보다 종전 사업에 의한 계획(「도시재개발법」제22조 규정에 의하여 인가를 받은 사업시행계획, 「주택건설촉진법」제33조 규정에 의하여 승인을 받은 대지조성 사업계획, 「택지개발촉진법」제9조 규정에 의하여 승인 받은 택지개발사업실시계획, 「도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법」제6조 규정에 의한 주거환경개선계획)을 지구단위계획으로 볼 수 있도록 경과규정을 두는 것이 좋을 것 같다. 나중에 개발사업이 일어 날 때 지구단위계획의 변경을 검토하게 하는 것이 바람직할 것이다.

□ 지구단위계획에 거는 기대

지구단위계획은 만병통치약이 아니다. 그럼에도 많은 사람들은 도시문제를 일거에 해결해 줄 수 있을 것이라는 기대를 걸고 있는 듯하다. 서울시의 경우 재건축과 속칭 나홀로 아파트까지도 지구단위계획으로 수립하도록 했다. 물론 당장의 문제(과도한 개발욕구의 억제)는 해결할 수 있을지 몰라도, 근본적인 해결책은 아니다.
지구단위계획의 절차의 복잡성과 운영의 경직성은 앞에서 문제로 지적한 바 있다. 여기서는 운영하는 사람의 문제를 지적하고 싶다. 종전의 지구단위계획이 용도지역을 상승시키는 수단으로 인식하고 있는 사람들이 아직도 있다는 점이다. 대부분 기관장 등 주요정책을 결정할 수 있는 계급의 사람들이다. 지방자치제가 주민을 표로 인식하고 있는 그들이 계속적으로 그러한 인식을 갖고 있다면 앞으로 상당한 걸림돌로 작용할 것이다.
두 번째 문제는 일선 행정 공무원들의 도시·건축에 관한 부족한 지식과 일천한 경험을 들 수 있다. 서울의 경우 그래도 도시설계나 상세계획을 운영하는 과정에서 상당한 경험을 하였다고 하지만 극히 제한적인 사람만 참여했기 때문에 자질을 갖춘 인적자원이 부족한 실정이다. 하물며 전 도시를 대상으로 지구단위계획이 추진될 때 엄청난 부작용이 예상된다. 도시와 계획은 실험 대상이 되어서는 안되기 때문이다.
셋째 문제는 전문가의 부족현상이다. 지난 제2기 도시설계와 상세계획을 수립하는 과정에서 150여개소가 동시에 추진됨으로 인해 부족현상이 사실로 나타나 엄청난 혼란을 겪었다. 필자가 서울의 잠실 등 5개 저밀도 아파트 기본계획을 수립하는 과정에서 6개 용역업체를 감독한바 있는데 2년 동안 소속된 기술자가 바뀌지 않은 곳이 없을 정도였다. 열악한 용역업체의 운영행태상 어쩔 수 없는 현상이라고 치부해버리기에는 너무나도 안타까웠었던 경험이 있다.
앞으로 지금보다 더 나아질 것이라는 기대를 할 수 없다는데 문제가 있다.

▶ 도시·건축을 위한 교육프로그램의 개발

제언한다. 공무원을 비롯하여 전문가의 양성을 위한 재교육 프로그램을 개발하기를 제언한다.
정부는 앞으로 계획없는 개발은 불허한다고 천명했다. 그렇다면 계획수립을 위한 전문가와 이를 다룰 공무원이 절대 부족한 실정이다. 새로이 인력을 공급한다는 것은 현실적으로 문제가 있을 수 있다. 기존의 인적자원을 최대한 활용하여 재교육을 통하여 계획하고 관리할 수 있는 인적자원을 확보하지 않으면 안된다.

앞으로 전 국토를 대상으로 한 관리계획(도시지역에서의 지구단위계획을 비롯하여, 도시지역이외의 지역은 2001년 2월부터 준농림지역등의 경관관리 기본계획과 산지·구릉지의 계획적인 관리계획을 수립하도록 하고 있으며, 2001년도에 제정될 『국토이용및도시계획에관한법률』에서도 시·군을 대상으로 지구단위계획 수준의 국토도시관리계획을 수립하도록 하고 있음)이 속속 수립되지 않으면 안될 형편이다. 이를 위해 공무원과 전문가를 대상으로 도시·건축에 대한 마인드, 국토·도시관리 정책에 대한 인식을 공유할 수 있도록 3∼5년간의 중기 계획을 수립하여 집중적인 교육이 이루어져야 할 것이다.
정책을 결정할 위치에 있는 기관장과 공위 공직자를 우선 대상으로 하고, 그 이후 실무 정책을 입안 집행할 공무원과 전문가 교육이 진행되어야 할 것이다.

(도시문제 200104)