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□ 지구단위계획의 등장-도시계획법 개정(안)

최근(‘99.6월) 도시계획법 개정안이 입법예고 되었다. 그 중 눈에 띄는 것으로 도시설계와 상세계획을 지구단위계획이라는 이름으로 통합하겠다는 내용이다. 새로운 법이나 제도의 도입은 신중을 기하지 않으면 안 된다. 당위성과 타당성이 있어야 함은 물론이고 전문가나 이해관계자의 충분한 의견 수렴과정도 거쳐야 한다. 향후 예측되는 문제점에 대한 면밀한 검토가 있어야 한다.

그 점에 있어서는 두 제도의 통합은 바람직하다 할 것이다. 왜냐하면 전문가들조차 두 제도에 대한 명확한 구분이 어려웠다는 점이다. 그러할진데 일반 국민들의 입장에선 오죽했겠는가. ‘98.10월 서울의 도시설계·상세계획 업무를 수행한 전문용역사 소속 직원 85명에 대한 설문결과 두 제도가 ‘확연히 구분된다’고 답한 사람은 겨우 4명, ‘어느 정도 구분된다’고 답한 사람은 26명인 반면 ‘별 차이가 없다’고 답한 사람은 전체의 62.3%인 53명이었다.

필자는 상세계획이 왜 태어났는지 이해하지 못한다. 기존의 도시설계제도에 문제가 있었다면 보완해야 하는 것이지 특별히 구분도 안 되는 유사제도를 새로이 도입한다는 것은 설명이 안 된다. 그 과정이야 어떠하든지 도입된 상세계획이 제 기능을 다하도록 노력했어야 한다는 점이다.

그런데 유감스럽게도 만족할만한 징조가 보이지 않는다는 점이다. 도시설계는 미국의 영향을, 상세계획은 독일의 영향을 받은 도시관리 제도다. 도시설계는 상세계획에 비해 운영면에서는 다소 유연한 편이다. 상세계획은 도시계획의 강제성을 배경으로 하고 있다는 점이 다르다. 3년 전 서울시의 상세계획 실무부서 담당공무원들은 대단한 의욕에 차 있었다.

실패한(?) 도시설계 제도에 대한 최선의 대안이라는 자부심을 갖고 있었던 것 같다. 그들은 도시계획의 강제력으로 모든 문제를 해결할 수 있을 것이라는 착각에 빠져있었다. 그들은 도시설계가 재개발이나 택지개발사업 등 지역개발사업인 것으로 잘못 인식하고 있었다. 그런 인식으로 태어난 상세계획이 과연 모든 문제를 해결할 유일한 대안이었는지 모를 일이다.

도시설계는 장기적이고 종합적인 도시관리 수단이라는 것을 이해하지 못했던 것 같다. 서울시의 상세계획 작업은 3년 전부터 추진되었지만 ’99년 7월 현재 3개 구역에 대해서만 결정하였을 뿐 나머지는 언제 결정될 것인지 알 수 없다. 과연 결정된 상세계획이 도시설계가 갖고 있는 문제점을 해결할 수준인가 하는 점에 있어서는 솔직히 그렇다고 할 수 없다.

도시설계와 상세계획의 차이점을 필자의 능력으로는 발견할 도리가 없다. 과연 몇 년이 지난 지금도 그들의 신념이 바뀌지 않았는지 모르겠다. 그런데 지금 두 제도를 통합하겠다고 입법예고 한 것이다. 상세계획으로 건축허가를 하기도 전에 이름만 바꾼 제도를 만들겠다는 발상이 결코 순수하지만은 않은 것 같다. 두 제도의 배경과 문제점 등을 고찰해보고 통합 안에 대한 필자의 의견을 피력하고자 한다.

□ 도시설계의 역사와 현황

도시설계는 미국의 영향을 받아 ’80년 건축법에 처음 도입되었다. 「도심부내의 건축물에 대한 특례규정」이 신설되고 ‘83.12.29 「도시설계의 작성기준에 관한 규정」이 건설부에서 작성 시달됨으로 구체적인 도시설계가 이루어졌다. 도시설계 역사는 서울의 도시설계 역사라 해도 과언이 아니다.

’83. 8월 세종로·종로·을지로의 도심지구를 필두로 ’90. 5월까지 11개 구역을 지정 운영하였다. 그후 서울시에서는 일반주거지역이 준주거지역이나 일반상업지역 등으로 용도가 변경됨에 따라 증가된 용적률로 인한 과밀개발 등 도시문제를 줄이기 위한 지역관리차원에서 도시설계지구나 상세계획구역으로 병행지정하기로 하여 ’99. 7월 현재 도시설계구역은 93개 지구 15.86㎢, 상세계획구역은 64개 구역 13.05㎢에 이른다. 이는 서울시 면적의 4.77%밖에 되지 않지만 그린벨트 등을 제외한 시가화 면적(382.51㎢)의 7.56%에 해당되어 결코 적은 비율이 아니다.

도시설계구역은 5개의 지역중심과 41개의 지구중심, 45개의 생활권 중심으로 구성되어 있으며, 서울시 준주거지역의 46.2%, 근린 및 일반상업지역의 34.8%를 차지하는 등 도시위계상 중요한 부분을 차지하고 있다. ‘99.5.9자 개정 시행되는 건축법은 도시설계의 활성화를 염두에 두고 있다. 도시설계구역의 지정 절차를 단순화하고, 지정할 수 있는 대상구역도 확대하였다.

택지개발사업이나 토지구획정리사업, 재개발사업이나 일단의 주택지 조성사업이 완료된 지 10년이 지난 구역은 의무적으로 도시설계구역으로 지정케 하고, 특히 미관지구에 대한 건축기준과 건축심의의 폐지에 따른 관리 대안으로 도시설계구역을 지정할 수밖에 없기 때문에 앞으로 그 범위는 지금의 몇 십배가 늘어날 것이다. 이는 기존 도시를 zoning plan에 의한 control을 하겠다는 뜻이다.

물론 쉬운 일은 아니다. 신규택지라면 몰라도 기존도시를 zoning plan을 하겠다는 것은 기득권에 대한 강력한 저항을 각오하지 않으면 안 되는 일이다. 최근 서울시 강남구는 택지개발사업완료지구 ㎢에 대해 도시설계구역 지정을 위한 공람 공고를 실시한 바 있다. 아마 그런 추세라면 서울시 면적의 최소 30-60%이상이 도시설계구역으로 지정 될 전망이다.

반면, 서울을 제외한 나머지 도시는 매우 소극적으로 운영되고 있다. 부산광역시는 6개 지구 4.37㎢. 인천광역시는 4개 지구 1.48㎢, 대전광역시는 2개 지구 1.65㎢, 경기도는 10개 지구 32.3㎢,경남은 2개 지구 12.11㎢,제주도는 1개 지구 0.16㎢, 충남이 1개 지구 0.98㎢로 모두 26개 지구 53.05㎢에 불과하다.(’96도시계획현황/’97.11/건설교통부)

□ 상세계획의 현황

상세계획은 ‘91.12.14 도시계획법에 처음 등장한다. 실제적으로 상세계획구역을 지정하고 계획을 수립한 것은 몇 년 되지 않는다. 역사가 일천함에도 도시설계구역 보다 지정된 면적은 넓다. ’96년 말 190개 구역에 110.82㎢에 이른다. 같은 해 기준 도시설계구역은 99개 지구 66.56㎢일 뿐이다. 서울이 가장 많고 다음은 인천이 31개구역 20.31㎢, 부산 경기가 각 17개구역 8.16㎢, 17.09㎢이며, 충남은 1개소 0.18㎢로서 가장 적다.

서울은 64개구역 13.05㎢가 지정되어 도시설계지구보다는 다소 범위가 적은 편이다. 지정된 내용을 보면 대부분 택지개발·구획정리사업 등 새로이 개발되는 토지를 대상으로 하고 있다. 택지개발지구가 전 구역의 65.8%인 125개이며, 구획정리지구 16개, 택지개발지구와 구획정리지구의 공동사업지구 3개, 시가지 정비지구 3개 구역인 반면 기존 도시를 상대로 한 경우는 서울에만 43개구역- ’99. 7현재 50개구역-이 지정되었을 뿐이다.(건설교통부 위 자료)

□ 도시설계와 상세계획의 공통점과 차이점

◇ 목적과 수단에서

도시설계와 상세계획은 건축법과 도시계획법을 근거로 하고 있지만 실제 기능이나 운영면에서 이렇다 할 차이점을 발견할 수 없다. 도시의 기능과 미관 증진은 두 제도의 공통 목적이다. 여기에 상세계획은 토지이용의 합리화가 추가되어 있다. 그러나 도시설계도 궁극적으로는 토지이용의 합리화를 전제로 하기 때문에 차이가 없다.

지구관리 수단에서도 별 차이가 없다. 토지이용계획을 비롯하여 보행 및 자동차 교통처리계획, 구체적인 건축물의 배치계획 등 대부분의 수단이 같다. 차이가 있다면 상세계획에서는 용도지역을 변경하는 계획이 가능하다는 점이다. 그러나 도시설계에서도 기존의 용도지역 건축기준과 관계없이 특정한 블럭에 대한 용도나 용적률의 지정이 기존의 건축법령에 구애됨이 없이 가능하기 때문에 이것도 큰 차이라 할 정도는 못된다. 관리기법 또한 차이가 없다. 공동개발과 맞벽건축·건축한계선 또는 벽면지정선·보행통로 및 보차혼용 통로·공개공지 또는 공공공지 등등 대동소이하다.

◇ 절차적인 면에서

도시설계구역의 지정은 시장·군수·구청장(이하 구청장이라 함)이 자체 도시계획위원회의 자문을 거쳐 바로 지정할 수 있는 반면 상세계획구역은 구청장이 대상구역의 범위를 정하고 기초 및 광역 도시계획위원회의 의결을 거쳐 결정 고시한다. 이 때 주민의 공람은 물론 기초 및 광역 의회의 자문을 받아야 함은 물론이다. 설계(계획) 절차도 판이하다.

도시설계는 구청장이 작성하여 상급기관의 건축위원회(도시설계위원회)의 심의를 거쳐 상급기관장이 승인하고 구청장이 공고함으로 효력이 발생하지만 상세계획은 상급기관 도시계획위원회 의결을 거쳐 구청장이 고시한다는 점이 다르다. 서울시의 경우 도시계획위원회 의결을 거치기 전에 자문위원회에서 구체적인 계획내용을 심의하고, 시의회의 자문을 거치도록 하고 있다. 작성된 설계내용의 변경에 있어서 도시설계는 다소 자유로운 반면 상세계획은 최초 승인과정처럼 엄격한 절차를 거치지 않으면 변경이 불가능하다. 상세계획 내용 자체가 도시계획의 결정이므로 그 내용을 변경하는 것은 도시계획 변경절차를 따라야 한다.

◇ 건축허가 처리과정에서

건축허가는 일선 행정기관의 건축과(주택과 등)에서 다룬다. 도시설계는 건축과에서, 상세계획은 도시정비과(도시관리과 등)의 업무다. 도시설계구역 안에서의 건축허가는 한 부서에서 취급함으로 큰 문제가 되지 않는다. 그러나 상세계획구역 안에서의 건축허가는 두 부서를 오고가야 하는 불편함이 있다. 만약 상세계획 내용의 변경이 필요할 경우 변경절차의 번거로움은 그렇다 치더라도 취급부서가 달라 책임전가, 행정처리의 지연 등에 대한 불만이 적지 않을 것이다. 앞의 설문에서 74.1%인 63명이 그에 대한 우려를 표명하고 있다.

도심지에서의 구역을 지정함에 있어 도시설계나 상세계획이 추구하는 바를 명확히 하지 않으면 제도의 운영에 있어서 혼란스러울 것이다. 서울의 경우 두 구역이 혼재된 상태이다. 연접하여 지정되었거나 로타리를 중심으로 한쪽은 도시설계구역, 한쪽은 상세계획구역으로 지정됨으로 두 제도의 차별성이 잃었다. 인근한 해당 주민들이야 도시설계나 상세계획이 무슨 의미가 있겠는가? 그럼에도 한쪽은 강한 규제로, 한쪽은 다소 유연한 규제를 받는다면 그들에게 두 제도의 차별성을 납득시킬 수 있겠는가?

□ 도시설계와 상세계획의 통합가능성

앞의 전문가들의 설문에 의하면 두 제도의 존속을 주장하는 사람은 13명에 불과하고 83.5%인 71명이 발전적인 통합이 필요하다고 응답하고 있다. 국민들의 입장에서도 다르지 않을 것이다. 필자 또한 통합을 반대하는 것은 아니다. 다만, 어떻게 어떤 방법으로 통합되는 것이 옳은가 하는 데에 관심이 있을 뿐이다.

◇ 통합 안의 발의시기에 대하여

’99. 5. 9자 시행되는 개정 건축법은 종전의 피동적인 도시설계에서 적극적인 도시설계로의 전환을 시도하고 있다. 택지개발사업이나 구획정리사업, 일단의 주택지 조성사업 등 사업이 완료된 지 10년이 지난 구역은 의무적으로 도시설계구역으로 지정케 하는 등 대상구역을 확대하고, 구역지정 절차 또한 간소화하여 행정기관 관련 부서 상호간의 마찰을 줄여 원활한 행정처리가 가능하게 되었다.

뿐만 아니라 건축물의 최고 높이를 가로 구획별로 지정케 하는 등 건축법에서 구체적인 도시관리를 하겠다고 선언하고 나선 직후 두 제도를 통합하겠다는 도시계획법 개정안이 나왔다는 점이 필자의 입장에선 이해가 안 된다. 왜냐하면 ’98년 건축법 개정을 위한 입법예고 때 도시계획법에 통합 안을 반영할 예정이었다면 그 때 의견 조율이 있었어야 한다. 그렇지 않았다면 건축법이 개정된 지 6개월도 되지 않아 두 제도의 통합 안을 제기한다는 것은 졸속이 아니면 다른 무엇이라 설명할 수 있을 것인가?

◇ 명칭에 대하여

이름을 바꾼다고 그 내용이 바뀌는 것이 아니라면 종전 제도의 명칭을 사용하는 것이 좋다. 새로운 명칭은 오히려 혼란만 초래 할 것이다. 이미 많은 사람들에게 익숙해 있는 명칭을 사용하는 것이 바람직 할 것이다. 그런 면에서 도시설계구역으로 지정하는 것이 합당하다고 본다. 왜냐하면 도시설계는 이미 ’80년대부터 도입하여 20여년을 운영해 왔었기 때문이다. 양쪽의 시비에 말리지 않기 위해 전혀 다른 이름으로 바꾸는 것은 책임회피적인 발상이다.

◇ 운영에 대하여

도시설계나 상세계획은 우리 나라의 제도가 아니다. 미국이나 독일에서 도입된 제도이다. 그들도 제도가 정착되기까지 숱한 시행착오를 겪었을 것이다. 우리의 역사가 일천한데 처음부터 완벽한 제도를 바란다는 것은 욕심일지도 모른다. 토지는 사유재산이기 전에 공공의 재산이다. 국가가 토지를 관리함에 있어 공공의 이익을 우선하여야 한다.

미국이나 독일의 국민들은 토지에 대한 규제를 당연하게 받아들인다. 국민들 스스로가 수용하고 따라주기 때문에 목표 달성이 가능한 것이다. 그러나 사유재산권에 대합 집착이 강한 우리 나라에서 강한 토지이용 규제는 실현가능성이 희박하다. 미국이나 유럽에서 아무리 성공한 제도일지라도 우리 나라에서 반드시 그런 것은 아니다. 적어도 우리에게 적합한 제도로 보완되지 않으면 안 된다. 그러기 위해서는 지금까지 두 제도가 갖고 있는 문제점을 노출하고, 그에 대한 보완대책을 세워야 한다.

도시설계의 유연성과 융통성과 상세계획의 강제력을 적절히 조합한다면 지금보다는 다소 나은 제도가 도입될 것이다. 구역을 지정하는 것은 지금처럼 도시계획절차를 따르는 것이 좋다. 구청장이 구역을 입안하고 구·시의회의 자문과 시 도시계획위원회의 의결을 거쳐 지정한다. 그러나 구역의 설계(계획)는 최종 건축규제로 나타나는 바, 이는 건축법에 의한 건축위원회에서 다루는 것이 바람직하다.

설계(계획)내용의 변경도 중요도에 따라 경미한 변경은 자유롭게 이루어지도록 하는 것이 좋다. 모든 상황에 대처할 만큼 완전무결한 설계가 불가능하기 때문이다. 과도한 규제는 민원만 초래할 뿐이다.

◇ 새로운 제안

두 제도의 통합만을 고집할 것이 아니라면 도시관리 방법에 따라 각각의 제도로 발전하는 방안도 검토해 볼 필요가 있다. 택지개발·재건축·재개발 등 지구단위의 집단개발이 일어날 구역과 기존 도시의 개개 건축물이나 대지에 대한 규제로 도시를 관리하는 구역으로 구분할 수 있다. 전자는 상세계획으로 후자는 도시설계로 구분 운영하는 방안도 있다. 최선이 아니면 차선을 선택하는 것도 현명한 방법이다.(PLUS 9908)