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1. 건축법 개정의 역사

최근 건설교통부에서는 건축법의 전면개정을 검토하고 있다. 건축물의 용도군을 구조·피난 등 건축기준이 강한 것부터 약한 순위로 5개군으로 분류하고 하위 시설군에서 상위의 시설군으로 변경하는 경우에만 신고토록하고 하위시설군으로의 변경은 행정절차 없이 임의로 변경 사용하게 하고, 도시설계를 수립한 지역에서는 건축사의 확인만으로 건축을 허가하며, 미관지구안에서는 건축물의 색채·형태에 관한 기준을 마련한 후 건축심의를 폐지하고, 법령 내용중 기술적·전문적 내용은 지침형식의 설계기준으로 제정하는 등 획기적인 개정안을 발표한 바 있다.

이는 건축법이 제정된 1962년 이래 흔치 않는 전문개정으로 기록될 듯 싶다. 법의 개정이 개연성과 당위성을 갖고 있다하더라도 신중을 기하지 않으면 안된다. 법의 개정이 잦으면 국민들은 그만큼 혼란스럽고 불편스럽기 때문이다. 법의 개정은 시행령과 시행규칙, 광역 및 기초 지방자치단체의 조례까지 더불어 개정되어야 하기 때문에 이를 이해하기까지는 긴 시간이 필요하게 될 것이다.

5.16 군사혁명정부는 일정시절에 제정된 법의 정비를 추진하도록 하여 1934년에 제정된 조선시가지 계획령을 개편 건축법과 도시계획법으로 제정하였다. 전두환 대통령시절인 1982년 제9차 개정에서는 건축민원의 간소화를 위하여 타법에 의한 허가사항을 의제허가토록 하고 건축법시행령에서 다루던 구조기준 등 기술기준은 시행규칙이나 기준으로 제정케 하였다. 노태우 대통령 시절인 1986년 제13차 개정에서는 건축신고 대상을 확대하여 시민 편의를 도모하고, 용적률은 지방자치단체의 실정에 맞게끔 조례로 정하도록 위임하였으며, 위반 건축물에 대해서는 위반면적에 상응하는 과세시가표준액의 상당량을 부과하는 과태료제도를 최초로 도입하게 되었다. 1991년 제16차 개정에서는 경제·사회 각 분야의 자율화·민주화 추세에 부응하기 위하여 규제위주와 경직된 운영을 탈피하고 절차간소화를 통한 국민편익의 증진과 창의적인 건축활동과 도시의 효율적인 이용개발을 촉진하기 위하여 개정되었는데 사전결정제도의 도입과 허용오차제의 도입, 경미한 변경의 사용승인시 일괄변경신고를 허용하고 위법건축물에 대한 집행벌 성격인 이행강제금제도를 도입하게 되었다. 김영삼 대통령 시절인 1995년 제19차 개정에서는 건축민원의 해소를 위한 절차를 대폭 간소하여 중간검사 제도를 폐지하고 착공이후 사용승인시까지 공무원의 현장 출입을 금하였으며, 시공실명제를 도입 현장관리인의 선정을 의무화하고, 건축주와 건축관계인간의 계약서 사본을 첨부하도록 하였다. 이제 김대중 대통령의 시대에 또 다시 전면 개정을 검토하게 되어 된 것이다.

그 동안 타법에 의한 개정을 포함하면 28차례의 개정이 있었으며, 시행령과 시행규칙, 그리고 지방자치단체의 조례까지 개정된 회수를 헤아린다면 몇차례인지도 모른다. 이번에 개정될 건축법도 시행령과 시행규칙, 광역과 기초자치단체의 조례까지 개정되기 위해서는 최소 2년 정도의 기간이 소요될 것이다.

건설교통부가 추진중인 개정안을 중심으로 소개하고 이에 대한 의견을 개진하고자한다.

2. 건설교통부가 제안한 중요 개정안의 소개

□ 절차 및 제도의 개선

건축행정의 간섭을 배제하고 민간자율을 확대하며 전문가 집단의 업무영역을 넓혔다는데 그 특색이 있다. 공무원은 절차를, 건축사나 기술사 등은 전문 분야를, 권한과 책임을 분명히 할 필요가 있다고 본다. 더구나 일반인이 이해할 수 없는 기술기준까지 법령화함으로 법규의 운영을 매끄럽게 운영할 수가 없게 될 뿐만 아니라 복잡하게 느껴지게 하는 요인이 된 것이었다. 이를 개정하겠다는 안에 대해 원칙적인 찬성을 보낸다.

ㅇ 용도변경 대상 축소와 허가제의 신고제 변경

현재 10개의 용도시설군을 5개군으로 축소하고 건축기준이 강한 시설군으로 가는 경우만 건축신고를 하도록 한다는 것이다. 그러나 이 경우 지역지구의 용도제한이나 건축물의 피난 소방 등의 안전 및 구조 기준과 주차장 기준, 타법에 의한 기준 등을 5개의 용도군으로 정리하지 아니한 상태에서는 큰 의미가 없다고 본다.

개별기준에 저촉되어 사용할 수 없음에도 용도변경 없이 사용할 수 있는 것으로 오해할 여지가 있으며, 이를 위반하여 사용한다 하더라도 단속을 하거나 지도를 할 수 없는 혼란이 생길 수밖에 없다. 뿐만 아니라 건축물의 구조기준이 다름에도 이를 검토 없이 사용할 경우 안전에 중대한 영향을 미칠 것이다. 예를 들어 사무실을 창고로 사용할 경우 「건축물의구조기준등에관한규칙」제11조 규정에 의하면 사무실의 적재하중은 250kg/㎡이고 창고의 적재하중은 500-1,000kg/㎡인바 이를 기준으로 건축된 건축물에 구조적인 검토 없이 자유로이 변경 사용하게 한다는 것은 대단히 위험한 발상이 아닐 수 없다.

ㅇ 사전승인 대상 건축물의 허가절차 간소화

21층 이상 또는 연면적의 합계가 10만㎡이상인 건축물은 건축허가 전에 시장·군수·구청장이 도지사·광역시장·특별시장에게 승인을 받도록 함으로 신청인의 입장에선 2개의 기관을 오가며 겪는 불편이 많다. 아예 승인기관에서 허가한다면 신청인의 입장에선 1개의 기관만 상대하기 때문에 불편도 줄어들고 그 기간도 절반을 줄어들 것이다.

사전승인은 건축허가와는 달리 다소의 재량이 있는 행정이다. 대형 건축물의 입지로 건축법만으로 판단할 수 없는 일이 많기 때문에 규모를 조정한다던가 별도의 부관을 부할 수 있는 재량이 있어야 한다. 반면에 건축허가 행위는 기속행정으로 법에서 정한 사유 이외의 사유로 허가를 제한하거나 거부할 수 없도록 되어있다. 광역자치단체장에게 건축허가권을 부여할 경우 당초의 사전승인이 갖는 재량권을 부여하던가 그렇지 아니할 경우 아예 시장·군수·구청장이 허가권을 갖는 게 옳다고 본다.

ㅇ 미관지구내의 건축심의 폐지

미관심의에 대한 불만은 어제 오늘의 일이 아니다. 심의제도 자체에 대한 불만보다 운영과정에 대한 불만이 대부분이었다.그런 불만의 목소리가 수렴되어 ’97. 9. 9 건축법 시행령이 개정되면서 도시설계지구와 아파트지구내의 건축물과 에너지 분야의 건축심의가 폐지되었다. 차제에 미관지구내의 건축물까지 건축심의를 폐지한다는 것은 과연 잘하는 것인지 모르겠다. 물론 미관기준을 미리 정한 후에 심의를 폐지한다고 하는데 그 기준을 어떻게 정할 것인지 또한 적정한 기준을 어떻게 정하는 것인지, 획일화한 기준은 오히려 건축가의 창작의 범위를 제한하는 것이 아닌지, 그 기준을 벗어난 경우는 어떻게 할 것인지 여전히 숙제로 남는다. 빈대 한마리 잡기 위해 초가삼간을 태우는 것은 아닌지 모르겠다. 심의 운영과정에 문제가 있다면 그것을 개선하는 것이 어떨까.

ㅇ 도시설계지구내 건축허가권의 민간 이양

도시설계가 된 지구내의 건축물에 대해서는 건축사협회 등 전문가 그룹에게 허가권을 이양하겠다는 것이다. 최근 일본에서도 건축기준법을 개정하면서 건축공무원이 담당하던 건축확인·검사업무를 건축공무원뿐만 아니라 적정 검사능력을 갖춘 민간기관에 이양하겠다는 내용의 개정안이 제출된 상태에 있다.

민간기관에 이를 이양하기 위해서는 몇 가지의 전제가 따른다. 우선 도시설계 내용이 민간에 이양해도 좋을 만큼 충실한 상태인가 하는 것이다. 굳이 이양하겠다면 도시설계권자가 도시설계 내용을 보완할 수는 있다고 본다. 또 한가지는 건축사협회가 허가를 할 수 있는 조직과 체계를 갖추어야 한다는 것이다. 허가청과 같은 수의 지역 조직을 갖추지 않는다면 오히려 허가기간만 길어질 것이다. 허가 이후에 일어날 민원 처리에 관한 일이라던가 타법에 의한 협의 등에서 행정기관과의 관계 설정 등 난관이 많을 것이다. 그러나 언젠가는 민간부분이 맡아해야 할 일이라면 적극적인 검토도 필요하리라 본다.

당장 시행이 어렵다면 소규모 건축물에 대한 조사검사 업무처럼 도시설계지구내 건축물에 대해서도 설계건축사에게 조사 검사업무만 위임하는 방법도 있을 것 같다.

□ 개체기준의 Code화의 추진과 신기술의 신속한 수용을 위한 법률체계의 개편

기술발달에 따라 변화 가능성이 큰 구조안전·피난·설비기준 등은 전문가 영역에 속하는 사항이므로 법령에는 근거만 두고 설계지침 등으로 고시하여 신기술을 신속히 수용하겠다는 것이다. 이는 95년 1월 5일자 개정된 현행 건축법에서도 기술기준을 연구기관이나 학술단체 등 관련 전문기관이나 단체에서 제정할 수 있도록 길을 터놓았다. 전문기술 분야와 행정분야를 구분함으로 책임과 한계를 분명히 하고 변화하는 기술발달에 신속히 대응하겠다는 기본 방향에 대해서는 적극 찬성한다. 앞으로 미국의 UBC(Uniform Building Code)처럼 집약된 기준들이 제정될 것이며, 전문가의 입장에선 정말 설계다운 설계를 하지 않으면 안될 것이다. 97년 11월 대한건축학회에서 제정한 「강구조 한계상태 설계기준」을 비롯한 3개의 구조기준과 건축물 용도별 에너지절약 설계기준 등 설비분야 기준 등이 이에 해당한다.

최근 일본에서는 우리보다 한발 앞서 건축물의 품질을 확보하기 위하여 중간검사제도를 신설하고 건축기준을 성능 규정으로 전환하여 동기준에 적합한 신기술,신제품의 원활한 보급을 촉진하고 고도의 기술심사능력과 공정,중립적인 심사체제를 갖춘 국내,국외의 심사기관에게 인정의 권한을 이양하는 등 건축법 체계를 개편하는 안을 제시하고 있다.

건설교통부가 제시한 것 중에 돋보인 것은 전문가와 소비단체 등이 참여하는 건축제도개선위원회를 설치하여 주기적으로 법령의 개정을 검토하겠다는 것이다. 지금까지는 공무원이 주축이 되어 법령의 개편을 주도해 왔었지만 전문가와 일반인이 참여한 민주적인 개정절차를 법제화하겠다는 것이다. 미국에서도 법제위원회가 있어 3년마다 정기적으로 건축기준과 법규를 개정을 하고 있다.

□ 건축기준의 현실화

ㅇ 일조기준의 합리적 개선

정북방향으로 일조거리를 확보하는 전용주거지역과 일반주거지역안의 건축물은 정남방향에서 일조거리를 확보케 한다는 계획이다. 이는 너무 늦은 감이 없지 않지만 언제가 풀어야 할 숙제를 푼 느낌이다. 일조규정이 처음 등장한 1976년부터 22년의 기간동안 정북방향으로 건축케 함으로 남쪽은 여유공지가 없는 이상한 건축물과 건축진정을 양산하였다.

문제는 전지역에 대한 전면적인 시행을 미루고 기존의 상황을 감안하여 정북방향으로 일조를 확보해야할 지역은 지방자치단체에서 정하도록 하겠다는 것이다. 물론 건설교통부의 고민을 모르는 바는 아니다. 그렇다고 해서 일선 지방자치단체장에게 그 시행을 미룬다는 것은 이의 정착을 더디게 하거나 유명무실하게 할 것이다.

한편 상업지역에 건축되는 공동주택에 대한 일조기준을 폐지하고자 하는데 원칙적인 찬성은 하지만 각론에서는 몇 가지 염려를 하지 않을 수 없다. 도시공간구조상 상업지역엔 상업적인 시설이 어느 정도는 유지되어야 한다. 필요할 경우 직주근접의 차원에서 공동주택을 허용한다는 차원에서 검토되기를 원한다. 주택건설촉진법의 개정으로 주거면적대 비주거면적 비율을 7:3에서 9:1로의 개정을 추진하고 있는데 일조거리마저 폐지한다면 상업지역이 아예 공동주택단지화 할 우려가 없지 않다. 건축법의 개정 정신이 사업자의 사업성을 확보해주려는 것인지 아니면 소비자인 입주자의 입장에서 검토하는 것인지 분명히 밝혀야 할 것이다.

필요하다면 상업지역중 제한적인 범위를 정하여 일조규정을 배제한 공동주택을 허용하되 그것도 순수 공동주택이 아닌 주상복합용 공동주택을 대상으로 운영해보는 것이 좋을 것이다.

ㅇ 도로사선 제한 등 건축물 높이제한 규정의 합리화

건축법령에서 가장 난해한 규정이 도로너비에 의한 건축물 높이제한 규정일 것이다. 도로와의 접한 상태에 따라 적용방법이 각기 다르고 특히 공지가 접하였다하여 무제한적인 높이로 건축함으로 인접지의 환경에 막대한 지장을 초래한 것이 사실이다. 이를 구역(Block)에 따라 건축되어질 최고 높이를 정하고 그 외 구역에 한하여 전면 도로너비의 1.5배 범위내에서 건축토록 하겠다는 내용이다. 이 경우 랜드마크적인 건축물이 들어설 수 없다는 우려가 제기될 수 있는데 건축심의를 통해 제한적으로 허용할 수 있도록 하겠다는 것이다.

지방자치단체에서는 건축물 최대높이를 정하기 위한 지역적인 설계를 준비해야 할 것이다. 일종의 도시설계나 상세계획의 차원에서 밀도와 높이를 검토해야 할 것이다. 앞으로는 Zoning Control을 통해서 도시관리를 하겠다는 발상인 것이다.

3. 개정안에 덧붙이고 싶은 몇 가지 작은 의견

ㅇ 다양한 목소리를 들어야 한다.

1997년 하반기에 공정거래위원회의 규제개혁추진반에서 추진한 건축법 개정 작업시 참여할 기회가 있었다. 그 당시 논의한 여러 방안을 건설교통부로 하여금 검토하도록 하였는데 이번 개정안은 그 범위를 훨씬 넓게 잡고 있다는데 건설교통부의 강력한 의지가 보이는 것 같아 반갑다. 차제에 정말 후회없는 개정이 이루어지기를 바란다.

금년 5월중 공청회 등 의견수렴절차를 거쳐 최종안을 확정하겠다는 계획을 갖고 있는데 가급적이면 다양한 분야의 의견을 수렴하기를 바란다. 건축사, 시공자, 건축관련 교수나 학자, 공무원 등 전문가 그룹과 건축주나 소비자 단체, 환경단체 등 민간그룹의 의견도 수렴하기를 바란다.

ㅇ 규제완화도 좋지만 규제의 합리화쪽에서 검토되어야 한다.

무조건 규제완화를 목적으로 한 개정이 되어서는 안된다. 더구나 경제논리에 따라 개발 우선주의로 흐르는 것을 경계해야 한다. 규제를 풀 것은 완전히 풀고 규제할 것은 반드시 규제하는 합리적인 개정방안이 강구되어야 할 것이다.

도시에서의 사유재산권은 공공의 이익 범위 안에서 누려야하는 것이지 무제한적으로 누릴 수 있는 것은 아니다. 내 땅에 내 집 짓는데 무슨 규제가 그리 많은가 하는 불만을 하겠지만 선진국 어디서도 마음대로 건축할 수 있는 곳은 없다. 우리나라는 아직 세밀한 지역설계가 되어있지 않다. 그 상태에서 느슨한 법규만으로 규제를 완화했을 때 발생하는 도시문제는 누가 해결할 것인가?

우리는 몇 년 전 남산 외인아파트를 폭파한 경험을 갖고 있다. 건축할 때의 당위성과 철거할 때의 당위성이 있었을텐데 이를 보면서 앞으로의 도시행정을 어떻게 이끌어나갈 것인가를 자명하게 밝혀 주는 사건이었다.

ㅇ 한계기준에서 적정기준을 도입 운영하는 체제로의 전환이 필요하다.

현행의 건축법은 최대치 또는 최소치만을 규정하고 있어 적절한 도시관리를 할 수가 없다. 지역·지구를 더 세분화하기 전에 현행의 상한 기준만으로는 쾌적하고 편리한 도시를 육성할 수가 없다. 일반주거지역의 용적률이 400%로 정하고 있는데 산자락이나 한강변, 저층 주택가에서 400% 용적의 공동주택의 건립을 허용하는 것이 규제완화라고 생각한다면 이는 오산이 아닐 수 없다. 종전에 200%이하로 건립된 공동주택이 재건축되면서 300%이상의 밀도로 건립되고 있는데 이 건축물이 향후 30여년 이후에 재건축 될 때에는 500% 이상의 밀도가 필요한 악순환이 계속될 것이다.

밀도나 높이 등의 기준에서 최대허용치를 정하고 그 범위안에서 해당 자치구로 하여금 적정기준을 정하게 하여, 적정기준안의 건축물은 신고만으로 간편 건축케 하고, 그 기준을 초과하는 경우 건축심의를 통하여 타당성을 검토한 후 건축허가하는 방안을 도입하는 방안이 검토되기를 바란다.

ㅇ 예외조항이 적을수록 좋은 법이다.

건축법을 이해하기 위해서는 대단한 수준에 도달하지 않으면 무슨 뜻인지 알 수 없다고들 한다. 단서조항과 예외조항이 너무 많은 것이 그 원인 중의 하나이다. 건폐율을 산정하는데 일반 건축물과 창고용 건축물의 기준이 다르다. 철골조립식 주차장은 아예 건축면적에 포함되지도 않는다. 사실상 공지가 없음에도 건폐율에 적합하다는 것이다. 건폐율의 정의가 왜 필요한 것인지 알 수 없다. 뿐만아니라 일반 건축물과 공동주택의 발코니가 바닥면적에 포함되는 기준도 다르다. 단독·다세대 주택의 지하실과 기타 건축물의 지하실 기준도 다르다. 차제에 이러한 기준의 정리가 필요하다고 본다.

ㅇ 소비자 입장을 고려한 법을 만들어야 한다.

건축허가 후 1년이 지나도 착공치 않으면 건축허가를 취소하도록 되어있다. 그 동안 법령의 개정이나 상황이 변할 수 있다는 행정편의주의 적인 발상이다. 건축주는 건축허가를 위해 경제적 시간적 노력을 엄청나게 투자하였을 텐데 1년이 지났다하여 건축허가를 취소한다는 것은 낭비적인 행정이 아닐 수 없다.

건축심의 절차를 건축허가의 한 과정으로 보아야 하는가 아니면 건축허가의 사전절차로 보아야 하는가에 따라 불편의 정도가 달라진다. 건축허가서류를 완비하여 건축심의를 받게 할 경우 심의에서 지적을 받게되면 모든 설계를 다시 하게 됨으로 시간적 경제적 손실이 엄청나게 된다. 지하굴토, 교통영향평가, 에너지와 기계·전기 설계 등 관련 설계를 다시 해야 하기 때문이다. 건축심의를 건축허가의 사전절차로 규정하고 건축법령의 개정시 불이익을 받지 않도록 건축심의를 필한 경우에는 종전규정의 적용을 받도록 하는 것이 소비자의 입장에서 바람직하다고 본다.

또한 소규모 건축물의 위법 유형은 20년 전이나 10년 전이나 오늘날이나 변하지 않고 있다. 지하층 노출, 일조기준 위반, 옥탑의 무단 용도변경, 발코니의 변칙사용 등 동일한 위법의 유형이 반복적으로 재현되고 있다는 것은 법령에 문제가 있다고 보아야 한다. 무엇을 어떻게 개정해야 할것인가는 소비자인 건축주와 설계자, 일선 실무 담당공무원이 가장 정확히 알 것이다. 그들의 목소리를 귀담아 들을 필요가 있다고 본다. (PLUS 9805)