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□ 서울시의 경관인식
서울시는 1990년 처음 도시경관과를 창설했다. 전국에서 경관이란 이름으로 처음 행정조직을 만든 셈이다. 건축지도과에서 분리되면서 공동주택의 건축심의, 도시설계, 옥외광고물 업무를 담당했다. 정도 600년 사업의 일환으로 역사문화탐방로 조성사업과 서울상징가로 조성사업 용역을 수행했다. 시정개발연구원으로 하여금 경관기본계획수립을 위한 연구를 하도록 하였다. 그 외에도 서울의 변화되는 모습을 5년 주기로 사진촬영을 하고 있으며, 야간 경관기본계획을 수립하기도 하였다.
그러나 국민의 정부가 들어서면서부터 조직축소문제가 제기되면서 도시경관과가 폐지되고 건축지도과에 통합하게 되었다. 경관에 대한 인식과 국민소득과 밀접한 관계가 있는 것 같다.
□ 경관관련 정책의 변화
1. 남산 외인 아파트의 철거
서울시는 남산 제모습찾기 일환으로 ‘94.11월 2동의 남산 외인아파트를 폭파한다. 이는 서울 경관사에 획을 긋는 사건이었다. 그 당시 국민소득이 1인당 1만불을 육박하려던 시점이었다.
2. 고층·고밀 아파트에 대한 제동
주택200만호 정책은 일반주거지역에서 400%의 용적률을 허용하게 된다. 서울시는 ‘98.4월 건축조례를 개정하면서 300%로 하향 조정하고, 2000.7.15자 제정된 도시계획조례에서는 1종내지 3종으로 세분하면서 150%에서 250%까지 대폭 강화하게 된다. 2003.6.30까지는 종이 구분되기 전까지 한시적으로 300%를 허용한다고 하였지만, 2000.12.20 공동주택 재건축을 위한 지구단위계획 운영지침을 발표하면서 250%로 강화하였다.
지구단위계획 수립시 반드시 1종 내지 3종 일반주거지역으로 구분해야 함으로 3종으로 지정된다하더라도 결국엔 250%만 적용받게 되기 때문이다.
3. 경관지구의 세분화
2000.7.15자 제정된 서울시 도시계획조례에 의하면 종전 풍치지구를 경관지구(자연경관 및 시계경관지구)로 이름을 바꾸고, 그 외에 입지적인 특성에 따라 조망경관지구, 수변경관지구, 문화재주변경관지구를 지정할 수 있게 하였다.
앞으로 해당 지구를 지정하고 그 지구의 관리 수단으로 지구단위계획구역으로 지정할 것인지 아니면 운영조례를 별도로 제정할 것인지를 검토 중에 있다. 현재의 수단만으로 해당 지구의 특성을 확보할 수 없기 때문이다.
4. 공동주택의 지구단위계획
최근 몇 년 사이 서울시는 「재개발기본계획」을 수립(’98년)하고, 「아파트지구 개발기본계획」을 수립(2000년)한 바 있다. 그러나 재건축 아파트나 저층 주거지역에 우뚝 솟은 속칭 「나홀로 아파트」는 현행 법령이 허용하는 최대기준으로 건축할 수밖에 없어 기존의 심의기준만으로는 경관을 확보하기에는 한계가 있을 수밖에 없다. 그래서 2000.12 공동주택의 재건축과 나홀로 아파트(건립지역으로부터 200m이내에 4층이하가 70%이상인 경우)를 건립할 경우 지구단위계획을 통해서 컨트롤하기로 하였다. 건축법이나 주택건설촉진법만으로 도시환경을 유지하기가 불가능하기 때문이었다. 규제개혁을 이유로 16층 이하의 건축물에 대한 건축심의가 폐지되고, 입지심의제와 사전결정제도가 폐지되었기 때문이다. 일선 인·허가부서에서는 관련 규정의 근거 없이 환경이나 경관을 이유로 규제를 할 수도 없고, 설령 규제한다하더라도 행정소송을 당하여 패소하기 십상이다.
결국 서울시가 택할 수 있는 것은 유일한 방법이 지구단위계획뿐이었다. 물론 무리한 줄 안다. 일반주거지역의 1종 내지 3종으로의 구분, 건축심의 기준의 강화 등 보편적인 제어수단으로도 목적을 달성할 수 있을텐데, 많은 기간과 비용이 소요되는 지구단위계획을 택함으로 비난과 불편에 따른 민원을 받을 수밖에 없는 형편이 되었다.
앞으로 가칭 「주거환경기본법」이 제정되면 재건축 대상지를 비롯한 일반주거지역에 대한 관리 수단으로 「재건축기본계획」을 수립하게 하겠다고 한다. 만약 이것이 실행된다면 지구단위계획으로 컨트롤 할 필요는 없을 것 같다.
서울시는 공동주택지구단위계획을 수립함에 있어 경관상 주요한 몇 가지를 주문하게 된다. 근경을 위해서는 인접지 경계선에 최소 6m 이상의 공지 확보(99년 건축법에서 삭제됨으로 심지어는 인접지에 1m만 이격하고, 15층 내지 20층이 사업승인됨), 6m 이하 도로변에 건축하는 경우 가장 넓은 도로로 인정하는 것을 적용하지 않도록 하며, 1종 일반주거지역의 연접부에는 7층 이상 건축물이 입지하지 않도록 하였다.
중경과 원경에 대해서는 별도 기준을 마련할 수가 없어서 중요 경관지구안에서는 경관 시뮬레이션(매스 모델의 제작과 전경사진 합성)을 작성, 도시계획위원회의 심의를 통하여 제시하도록 하였다.
□ 공동주택 건축심의 규칙
1. 심의규칙의 주요 내용
서울시는 ’93년부터 ’97년까지 도시경관관리 기본계획수립을 위한 연구보서를 3권을 발간하였다. 그러나 구체적으로 경관관리를 위한 후속조치를 취하지는 않았다. 다만, 한강변의 판상형 아파트, 북한산 등 산자락의 난개발, 자연경관의 조망차폐, 장변형 아파트 등에 대한 경관문제 해결을 위한 「공동주택 지표적 심의기준」(‘96.11)을 마련하였다. 그 기준은 서울의 대표적인 아파트단지를 선정하여 조사한 결과를 바탕으로 만들었는데 평균치보다 다소 강한 내용으로 기준을 만들게 되었다. 그후 ‘99.3월 이를 서울시 건축조례시행규칙으로 제정(서울특별시 건축위원회 공동주택 건축심의에 관한 규칙)하여 오늘에 이르게 된다.
그 주요 내용을 보면 지표적 심의기준과 유도적 심의기준으로 구분하고, 규제적 심의 기준에는 입면적 제한(한강·주요산변은 3,000㎡, 기타 3,500㎡이하), 입면 차폐도(한강·주요산변은 30m, 일반구릉지 35m, 기타 40m이하), 구릉지변의 고도에 따른 층수의 차등제한(해발 30m지점 25층, 해발 100m지점 10층, 해발 150m지점 5층), 옥외생활공간비(15%, 20%이상), 보도비율(30%이상), 차도율(40%이하)을 규정하고 있다.
그 동안 신청된 내용을 보면 공동주택의 입면적은 2000㎡에서 2500㎡가 대부분이고, 간혹 3000㎡가 넘는 경우도 있었지만 많지 않았다. 건축물의 높이는 15층에서 25층으로 탑상형이나 4쪽의 판상형(6쪽의 아파트는 20%미만임)이 대부분이고, 옥외생활공간비는 20%에서 25%가 주종을 이루고 있다. 이를 감안하여 공동주택지구단위계획 수립지침에서는 입면적을 2000∼2500㎡로 제한시켜 4쪽 또는 6쪽의 15층 내지 12층 정도의 아파트가 입지하도록 하였다.
2. 심의운영에 따른 개선 방안
이 심의기준을 운용하면서 느낀 몇 가지를 밝혀 참고가 되었으면 한다.
우선 심의기준 하나하나에 충분한 사례를 들어 두는 것이 좋다. 가령, 차폐기준을 적용할 때 건축부지 인근의 도로상황이 다름에 따라 경관축을 어떻게 설정하느냐가 쉽지 않을 것이다. 이 경우 설계자·공무원 각각 편리한대로 해석하기 때문에 불필요한 마찰이 일어날 수 있다. 그러기 때문에 다양한 사례중심의 해설이 필요할 것 같다.
심의기준을 운영할 공무원에 대한 충분한 사전교육이 필요하다. 건축설계를 한 경험이 있거나, 건축적인 기본 마인드를 갖춘 공무원이 담당하도록 해야 한다. 심의기준이 아무리 완벽하다해도 하나의 기준으로 건축계획을 심의한다는 것은 무리이기 때문이다. 경직된 문자 해석으로 접근할 경우 오히려 경관을 저해할 수 있을 수도 있기 때문이다. 그러기 때문에 전문가 정신을 갖춘 공무원이 담당하는 것이 바람직하다. 또한 설계자(건축사)에 대한 교육도 해야 한다. 서울의 건축사들은 이제 어느 정도 이해를 하고 있지만 경험하지 못한 건축사에게는 매우 중요한 일이 될 것이다.
현재의 심의기준에 만족하지 말고, 새로운 기준이 보완되어야 한다. 심의를 해보면 무엇을 어떻게 고칠 것인지가 떠오를 것이다. 최근 서울시에서는 종래의 「공동주택심의 규칙」에서 정하지 아니한 새로운 경관 기준을 「공동주택 지구단위계획수립지침」에서는 제시하고 있다. 연접한 지역이 1종일반주거지역일 경우는 7층 이하로, 연접한 대지경계선과 6m이하 도로변에 면한 건축물 높이의 제한, 가로 경관향상을 위한 연도형 주택과 가로공간 조성계획의 제시 등 몇 가지의 새로운 기준을 마련하였다. 물론 그것만으로 도시경관문제를 다 해결하지는 못한다.
이러한 기준의 설정에 대하여 사업자나 설계자의 입장에선 불만일 것이다. 사업성이 저하되고, 토지주의 개발욕구를 꺾어 건설경기를 침체시키는 요인으로 작용할지도 모른다. 그렇다고 언제까지 개발이익에만 연연해 있을 수는 없는 일 아닌가. 빠른 시간안에 입주자와 인근 시민, 그리고 사업자와 설계자가 사회적인 합의를 이루도록 홍보나 교육이 필요하다고 본다.
(공동주택 경관심의제도의 합리적 운영방안 세미나 토론원고/2001.4.30/경기도+대한주택공사)
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