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현재까지 서울시에는 테헤란로, 대학로, 목동 등 약 320만평의 16개 지구가 도시설계에 의하여 시가지 환경조성이 이루어지고 있고, 최근 140만평, 61개 도시설계지구를 확대 지정하고 있다.
이는 서울시 시가지면적에 약 5%정도에 해당하며, 도시설계지구가 도시기능상 위계가 높고 상업활동이 활발한 상업지역에 주로 적용되고 있으므로, 전체 도시환경 조성에 있어 중요한 역할을 하고 있다.
따라서 도시설계의 실현은 상당부문 서울시 도시환경의 경쟁력을 높이고 도시활동의 질을 높일 수 있는 요건으로서 작용한다고 할 수 있다.

그러나 현재의 도시설계가 이러한 기능을 수행하고 있다면 환영받는 제도로서 시민과 건축가 및 전문가들에게 인식되어야 하는데 그렇지 못하고 있는 상황이다.
이에 본 필자는 기존에 전문가들에 의해 제기되었던 문제점과는 그 시각을 약간 달리하여 현행 도시설계의 실현수단을 중심으로 향후 서울시에 적합한 도시설계의 방향에 대해 언급해보고자 한다.

□ 도시설계가 해온 일

도시설계의 취지를 우리의 법에서는 도시기능과 미관 증진, 즉 아름답고 합리적인 도시를 만들자는데 두고 있다.
80년초에 도입된 도시설계는 아시안게임과 올림픽게임등 국제적 행사에 대비하여 테헤란로를 비롯한 주요가로변의 시각적 정비에 목적을 두고 건물의 계획적 건축을 유도함으로써 서울의 도시적 위상을 높이는데 나름대로 기여했고, 90년초 신도시건설에 있어서 도시설계가 계획과정에 작용하여 마스터플랜에 의한 계획적 환경조성에 많은 기여를 해왔음은 틀림없는 사실이라고 할 수 있다.

이렇듯 필지별로 발생하는 건축을 도시설계라는 ‘틀’ 속에서 계획적 개발로 유도하여 도시발전방향에 부합하도록 하는 등 신개발을 위한 도시설계로서는 비교적 긍정적인 효과를 나타내었으나, 기성 시가지의 환경정비를 목적으로 하는 경우에는 그 양상이 사뭇 다르다.
거의 대부분의 필지를 망라하여 수많은 민원이 제기되고 있고, 이를 조정할 수 있는 구체적인 실행수단의 부재로 도시설계의 실효성이 거의 없는 실정이다.
다시 말해서 현재까지의 도시설계는 신개발에 적합한 제도였으며, 기성 시가지 정비에는 그 한계를 분명히 드러내고 있는 것이다.

현행 도시설계에서 지적되고 있는 대표적인 문제점은 서울시와 같은 독특하고 다양한 성격의 도시요소가 집적되어 있는 기성시가지에 획일적이고 보편적인 도시설계가 적용되고 있다는 점이다.
또한 도시설계의 내용이 신축할 때만을 고려한 건축규제 지향적이라는 점이다.

이러한 이유로 하여 도시설계는 기성 시가지의 환경의 질을 높이기 위한 도시관리와 도시정비 제도라는 취지에도 불구하고, 그 동안 끊임없는 비판과 문제점이 제기되어 왔고, 심지어는 그 제도적 필요성에 대한 의문까지도 제기되는 상황에 이르렀다.
또한 최근 이러한 문제점이 대부분 해결되지 않은 상황임에도 불구하고 서울시내에 도시설계지구가 새로이 확대지정되어 진행되고 있는 상황은 아이러니라고 할 수 있다.

□ 우리 도시설계가 부족했던 점

그렇다면 도시설계가 그 목적을 달성하기 위해서는 어떻게 해야 하는가라는 실현 방법을 제시하는 것이 중요한 관건이라고 할 수 있겠다.
현행 도시설계제도에는 ‘왜’ 필요한가와 ‘무엇’을 해야하는가는 제시되어 있으나, ‘어떻게’ 와 ‘누가’ 해야 하는가는 제시되어 있지 않다.
그러나 도시환경개선을 궁극적인 실현은 바로 후자에 달려있으며, 우리나라 도시설계에서 가장 부족한 점이라 하겠다.

도시설계가 ‘어떻게’ 구현될 수 있는가는 신주꾸 부도심 조성 당시 동경도 수도정비국장 야마다 마사오(山田 正男)의 “도시계획(도시설계)의 실현은 건축에 있다”라는 한마디가 그 답을 줄 수 있지 않을까 생각한다.
결국 도시설계의 궁극적인 실현수단은 건축이며, 도시설계는 그 목적을 달성하기 위해 수립시 실행수단을 구체적으로 제시해야 하는 것이다.

또한, 도시설계가 합리적으로 구현되기 위해서는 개발주체 즉, ‘누가’ 하느냐가 중요한 문제가 된다.
앞서 말한 실행수단인 건축은 결국 대부분의 경우 민간개발에 의존하게 되므로, 도시설계에서 재산권 활용 측면이 간과되거나 건축규제지침(Design Guideline)이 비현실적인 경우 개발에 대한 동기부여가 발생할 수 없는 것이다.

결국 ‘어떻게’와 ‘누가’는 건축행위와 건축주에 가장 민감하게 연결되어 있으나, 이제까지의 도시설계는 기성 시가지라는 서울시의 건축여건에 대한 고려와 도시설계의 ‘고객’인 지구내의 주민들에 대한 배려가 미약했다고 말할 수 있다.

□ 도시설계의 실현수단으로서의 건축

▶ 건축여건의 변화 강북의 오래된 기성시가지와 강남으로 대표되는 확장된 신시가지로 이루어진 서울은 더 이상 시가지 확장이 어렵고 신시가지 개발이 종결국면에 접어들어 손쉽게 개발할 수 있는 가용 토지자원이 점점 줄어들고 있는 상황이다.
도시설계지구의 건축여건을 살펴보면 강북지역의 상당부분은 건축법 적용 이전시기(’62년 이전)에 조성되어 현재법으로는 신축이 거의 어렵고, 강남등 시가지 확장으로 조성된 지역의 경우는 건물이 대체적으로 최근 건축되어 물리적 여건상 새로운 건축이 발생하기에는 시기적으로 다소 이르다고 할 수 있다.
다시 말해서 이제 서울에서는 헌 건물을 헐고 새 건물을 짓기도 어렵고, 또 건물 지을 빈 땅(나대지)도 찾기도 힘든 상황에 이르렀다고 말 할 수 있다.

▶ 빈땅(나대지) 찾아 건물 짓기가 쉽지 않다.

서울시의 시가지화는 자연적인 시가지화와 함께 개발의 가속화를 촉진하는 요인들에 의해 복합적으로 진행되어 왔다.
개발의 가속화 요인은 개발촉진을 위한 정책과 개발이 촉진될 수밖에 없게 한 부동산 세제(稅制) 정책에 있다 하겠다.

80년대 아시안게임과 올림픽, 그리고 대통령 공약사업인 ‘주택 200만호 건설정책’은 서울의 개발과 시가화를 가속화시켰으며, 서울의 강남지역은 이 시기를 전후하여 미개발지의 대부분이 개발되었다.
이러한 개발정책은 고층화와 고밀화를 유도하여 용적률 상승 등 건축관련법의 변화를 수반하게 되었고, 이를 관리하기 위한 도시설계제도의 적극적인 개입이 필요로 하게 되었다.
또한 서울시에는 시세차익을 목적으로 한 주거재개발과 재건축이 본격적으로 시작되어 지금도 도시전역에 발생하고 있고, 이에 따른 기반시설공급의 불균형과 도시경관적 부담이 가중되고 있다.

90년 초에 시행된 부동산 세제개편은 부동산투기 억제를 목적으로 미개발 대지에 적용된 고율의 부동산세제가 주요 내용이다.
이 정책은 나대지에 건물을 짓지 않을 수 없는 상황을 야기시켜 건설을 가속화시켰고, 고지가(高地價)인 상업지역의 개발이 더욱 가속화되었다.
대부분의 도시설계지구가 상업지역임을 감안할 때, 지구내의 나대지는 이 시기에 상당부분 개발되었다고 할 수 있다.

이러한 주택 200만호 건설과 토지초과이득세 및 택지초과소유부담금의 정책적 옳고 그름을 떠나 이 정책은 서울시 전반에 걸쳐 개발의 촉진제 역할을 하였고, 이로 인하여 대부분의 나대지에는 건물이 들어서게 되었다.
따라서 실질적으로 이 두가지 부동산관련정책은 지속적으로 진행된 서울시의 시가화를 급박하게 종결국면에 들어서게 하였으며, 이로 인해서 서울 강남지역으로 대표되는 확장 시가지의 개발 가용지는 이 시기에 대부분 개발되었다.

▶ 현행 법제도로는 기성시가지에 건물 짓기가 어렵다

그간 토지이용의 고도화라는 시대적 요청에 따라 건축법과 관련제도가 변경되어 왔다.
변화의 주요내용은 고층고밀 개발이 가능하도록 하기 위한 용적률의 상향조정과 이에 따른 이용인구와 교통량의 증가를 고려한 건폐면적의 축소 및 주차장설치기준 강화등이다.
여기서 용도, 용적률 등 개발규모의 확대는 개발촉진 요인으로 작용하며 건폐율, 대지내 공지, 주차장 설치기준 등 옥외공지율의 강화는 개발억제 요인으로 작용한다.

그러나, 이러한 법적 개발규모의 확대에도 불구하고 기존 시가지에서는 재건축이 발생하기란 현실적으로 어려운 실정이다.
이는 부정형의 대지형상등의 대지조건과 협소한 도로등에 의한 접도조건 불량, 강화된 주차장 기준 등에 기인한다.
따라서, 개발이익 확보가 가능한 개발규모가 전제되지 않는 한, 현행법 적용이전시기(62년 이전)에 조성된 건축물의 경우와 90년 주차장법 강화 이전의 소형대지의 건축물은 현행법 하에서는 상당부분 개발이 곤란한 상황에 있다. 특히, 토지이용과 재산권 관련내용이 복잡한 상업지역의 경우는 경제적 여건까지 복합적으로 작용하므로 새로운 건축이 더더욱 일어나기 어려운 상황에 있다.

□ ‘쉬운’ 도시설계부터 ‘어려운’ 도시설계까지 다양한 도시설계의 필요

현재까지의 도시설계는 건물이 새로 지어져야만이 실현될 수 있었다.
결국, 현재 서울의 건축여건상 신축만을 위주로 하는 도시설계는 기성 시가지에서는 제도로서의 한계를 나타내고 있는 것이다.
이렇듯 도시설계가 제대로 실현될 수 없다면 서울 도시환경의 계획적 개선방법은 전무한 상황이라고 할 수 있고, 이 결과로 서울은 도시환경의 경쟁력 저하라는 문제에 당면하게 될 것이다.

따라서 앞으로의 도시설계는 서울의 시가지 상황과 걸맞게, 신축 건물에만 적용되는 도시설계에서 기존 건물의 일부를 부분적으로 개선할 수 있고, 오픈스페이스만을 다시 재조성할 수도 있는 종합적이고 포괄적 의미의 건축행위에 대한 환경개선 방향을 제시하는 도시설계로 그 방향전환이 이루어져야 한다.
또한 이를 실현할 수 있는 다변화된 도시설계지침을(design guidelines) 제시하여야 할 것이다.

□ 고객중심의 도시설계

도시설계에도 건축과 같이 지역 주민이라는 고객(client)이 새로운 환경개선의 수혜대상으로 분명히 존재하고 있다.
하지만 우리의 관(官)주도형 도시설계는 고객으로부터 외면당하고 있으며, 그 가장 근본적인 원인은 고객이 무엇을 원하는지 모르고 있다는 점이라고 할 수 있다.
다소 무리가 있는 표현일지는 모르나, 건축의 경우는 개발이익에 따른 재산가치의 극대화와 좋은 건물을 갖는 것이 건축주의 대표적인 요구라고 할 수 있을 것이고, 대부분의 경우 전자가 필요조건이라 할 수 있다.
다시 말해서 일반적인 민간 개발가에 의한 건축은 부가가치 창출이 어떤 형태로든 전제되어야만 건물을 짓는다는 것을 의미한다.
도시설계의 실현이 건축에 달려있다는 점을 감안할 때, 이러한 고객의 요구는 다르지 않을 것이다.

따라서 최근 도시설계가 대부분 상업활동이 활성화된 지역에 적용되고 있으므로, 도시설계가 실현되기 위해서는 고객인 상인들의 실질적인 요구를 파악하고 이를 도시설계에 반영하여 이들이 스스로 움직일 수 있도록 동기부여를 하는 것이 가장 중요하다고 할 수 있다.

▶ 도시설계를 잘하면 장사가 잘된다

상인들이 원하는 것은 장사가 잘되는 것이다. 즉, 이들의 목적은 상업기능의 활성화와 상권 경쟁력강화라고 할 수 있고, 이를 위해서 상인과 점포주들은 많은 노력과 재원을 들여 잦은 개보수를 하고 있다.
상업지 도시설계의 사례를 보면 대부분 보행접근성 개선, 가로환경의 활성화, 상가의 연속성 등을 목적으로 하여 작성된다.
이는 사람들이 쉽고 편안하게 와서 즐기게 함으로써 상업기능이 자연스럽게 활성화되도록 하는 것이며, 도시설계 목적이 영업이익의 확대라는 상인들의 목적과 결국 일치하고 있음을 보여주고 있는 것이다.

따라서 고객인 상인들의 요구를 반영하고, 건축여건을 반영한 실현가능한 도시설계를 작성하여 준다면, 도시설계는 그 하고자 하는 취지를 현재보다 훨씬 쉽게 달성할 수 있다.

▶ 개별적인 환경개선보다 함께 하는 것이 이익이다.

도시설계는 지구전체를 대상으로 그 특성을 감안한 장기적인 발전방향을 제시하고 있으므로, 전체의 ‘틀'(framework)하에서 하나 하나의 건물이 조화를 이루도록 하는 것이다.
앞서 언급했듯이 상점과 건물에 대한 개선이 역동적으로 이루어지고 있는 상업지에서 각각 단독적 개선보다 일정한 ‘틀’안에서 함께 조화롭게 이루어지는 것이 효율적이고 상업지 활성화와 상권 경쟁력 확보에 훨씬 이익이라는 것을 상인들에게 이해시킨다면, 상인들 속성상 도시설계를 환영할 것이다.
특히 서울의 상업지에는 대부분 번영회, 상조회와 같은 주민대표체가 있어 상업지 활성화의 주체적인 역할이 가능하고, 이러한 상업지 환경개선의 주체로서의 대표성에 상인들이 공감하고 있으므로 그 잠재력은 더욱 크다고 하겠다.

▶ 고객이 스스로 할 수 있는 환경개선

우리의 도시설계는 쉽게 하기가 어려웠고, 스스로 하기도 어려웠다.
그러나 도시환경 개선이 반드시 어려운 것만은 아니라고 생각한다. 적당한 예일지는 모르나, 현재의 도시설계는 아름다워지기 위해서 얼굴전체를 성형수술하는 전면적인 환경개선에 역점을 두고 있다고 볼 수 있다.
그러나, 얼굴에 따라 스스로 화장하는 방법만 바꾸거나, 일부 코를 높이거나 눈을 크게 하는 부분적인 성형수술로서도 얼마든지 개성있고 아름답게 하는 쉬운 방법이 있을 수 있는 것이다.
이와 같이 지구의 상황에 따라 환경의 개선 정도나 조치방법이 다양하지 못하고 신축에만 적용가능한 획일적인 도시설계가 진행되어 왔으므로, 도시설계는 현실적으로 그 목적을 실현하기 어려웠고, 주민(고객)에게는 규제적으로만 인식되고 있는 것이다.

따라서, 이제 도시설계는 화장법과 같은 메뉴의 제공을 통하여 주민이 스스로 할 수 있는 도시설계지침이 내용에 포함되어야 하고, 이를 통하여 과거 ‘내 집 앞 쓸기’의 정신처럼 자기 지역은 자기 스스로 가꾼다는 의식이 함양될 수 있도록 하여야 하겠다.
또한 지방정부와 전문가가 이를 주민들과 함께 고민해서 지역환경의 문제사안에 대하여 쉽고, 어려움의 정도에 따라 장단기적인 정비단계를 구분하여, 쉬운 것부터 하는 자세가 필요하다고 판단된다.
이러한 측면에서 일본의 ‘건축협정’과 ‘주민협정’ 등의 제도도입에 대한 신중한 검토도 필요하리라 생각된다.

□ 맺는 말 : 도시환경개선프로그램으로서의 도시설계

서울의 시가지 상황은 양적인 공급이 우선되는 ‘성장의 시대’에서 질적인 관리가 필요한 ‘관리의 시대’로 전환하고 있다.
이에 따라 건축여건도 신축뿐만 아니라 도시상황에 부합하는 증·개축과 수선·대수선도 함께 고려되는 정비적 차원으로의 ‘생각의 전환(paradigm shift)’이 필요한 시점에 당면하여 있다.
도시설계 역시 이러한 복잡한 서울의 상황에 부합하는 다변화된 방향으로의 모색이 필요하다고 할 수 있다.
또한 민선 지방자치시대에서의 시민의사는 과거보다는 그 중요성이 커졌고, 주민의식도 많이 향상되었으므로, 주민에게 환영받고 주민이 참여할 수 있는 도시설계의 작성과 시행방안의 마련은 더욱 더 필요하다고 할 수 있다.

따라서, 앞으로의 도시설계는 보다 구체적인 목적을 갖고 그 지역에 적합한 내용으로 작성되어야 하며, 특히 주민들의 실질적인 요구를 반영하여 ‘할 수 있는’ 도시설계가 되어야 하겠다.
도시설계 시행은 시간의 개념이 내재된 프로그램속에서 단계별로 이루어질 필요가 있으며, 시행정도와 용이성, 시행기간 등을 감안해서 ‘쉽게’ 할 수 있는 대상과 ‘어렵게’ 해야 하는 대상을 구분하여 진행되어야 할 것이다.
또한 스스로 할 수 있는 도시설계대상과 내용을 주민들에게 제시하여 주민들이 자신의 환경은 자신이 개선한다는 정신을 갖고 도시설계의 시행에 직접 참여할 수 있도록 하고, 지방 정부도 도시환경개선에 많은 노력을 기울여 주민과 행정이 함께 하는 도시설계의 시행이 이루어지도록 하여야 한다. 따라서 도시설계는 이제 행정과 주민이 함께 하는 도시환경개선프로그램으로 전환되어 서울을 비롯한 많은 도시의 환경의 질을 높일 수 있는 제도로서 자리매김 되어야 할 때인 것이다.
(건축세계/98.4)